II OSK 2075/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 87/10 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2010r., sygn. akt II SA/Lu 87/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2009r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2009r., ustalającą na wniosek P. R. warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne wraz z wykonaniem lukarn i okien połaciowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na działce oznaczonej nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Sąd uznał, że zarzuty skarżącego M. K., wskazujące na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 10 § 1, 77, 80, 107 § 3 kpa) oraz prawa materialnego – ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są niezasadne. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stwierdza, że zmiana zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Inwestor P. R. wnosił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkaniowym przy ul. [...] w L. poprzez przeznaczenie go na cele mieszkalne. Uzyskanie takiej decyzji było niezbędnym warunkiem realizacji przedmiotowej inwestycji, bowiem dla terenu, w którym położona jest działka nr ewid. [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto inwestycja związana jest z koniecznością przeprowadzenia określonych robót budowlanych. Sąd podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter bezwzględny, zatem jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 3, CH Beck, Warszawa 2006, s. 490). W ocenie Sądu sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie – bezspornym jest, że nieruchomość, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania poddasza bez jego przebudowy polegającej na podniesieniu dachu, jak w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2009r., leży w terenie zabudowanym, pozwalającym na określenie funkcji i parametrów zabudowy, ma dostęp do drogi publicznej, jest uzbrojona. W świetle dokonanej analizy obszaru organ prawidłowo przyjął, że funkcja mieszkaniowa poddasza jest w tym terenie dopuszczalna i w konsekwencji zobowiązany był wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, która nakazuje kontynuację istniejącej i przeważającej zabudowy w zakresie jej funkcji. Sąd podkreślił także, że wbrew zarzutom skargi na obecnym etapie postępowania organy nie były uprawnione do poddawania analizie materiału dowodowego (w tym opinii biegłych) zebranego przed sądem powszechnym w sprawie o zniesienie współwłasności, odnoszącego się do stanu technicznego całego budynku i możliwości wykonywania konkretnych prac budowlanych. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zarzut M. K., iż przedmiotowa inwestycja zagraża bezpieczeństwu mienia oraz współużytkowników lokalu nr 7 na II piętrze budynku nr 15, bo jej realizacja wiąże się z koniecznością wprowadzenia odpowiedniego sprzętu i materiałów budowlanych, co spowoduje nadmierne obciążenie oraz wibracje i może doprowadzić do zawalenia się słabego, będącego w złym stanie technicznym stropu nie może być na etapie ustalania warunków zabudowy uwzględniony. Ocena ewentualnego zagrożenia budynku w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji należy do organu architektonicznego, udzielającego pozwolenia na budowę. To na tym etapie właściwy organ będzie badał, czy projektowana inwestycja nie naruszy dopuszczalnych norm technicznych, w tym norm gwarantujących bezpieczeństwo ludzi i mienia. Również kwestia możliwości technicznych wykonania samodzielnych mieszkań w sposób zgodny z obowiązującymi normami będzie oceniana dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Natomiast w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie odnosi się do warunków technicznych inwestycji, a jedynie, zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. (por. WSA z dnia 3 października 2007r., II SA/Łd 571/07). Z tego względu organ ustalający warunki zabudowy w tym zakresie jedynie ogólnie odwołuje się do konieczności poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, zabezpieczenia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, zapewnienia dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, określenia w projekcie budowlanym warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie (pkt 8 decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2009r.). Odnośnie zarzutu M. K. dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 kpa, Sąd wskazał, że nastąpiło naruszenie wskazanego przepisu, jednakże nie w takim stopniu, by miało ono wpływ na ocenę zgodności z prawem wydanej decyzji. Skarżący wprawdzie dopiero w dniu 23 listopada 2009r. odebrał wysłaną do niego w dniu 10 listopada 2009r. informację o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym podczas, gdy organ wydał zaskarżoną decyzję już w dniu [...] listopada 2009r, jednak w toku postępowania był on informowany o wszelkich czynnościach procesowych, brał czynny udział w postępowaniu, składał liczne wnioski i pisma procesowe, w których przedstawiał swoje stanowisko w sprawie. Ponadto Sąd zauważył, że organ zawiadomił wszystkich o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, nie można zatem przyjąć, by naruszył on zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 maja 2010r. wniósł M. K., zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 ust. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że zakończenie postępowania i wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie pomimo nieprzeprowadzenia końcowego zapoznania się skarżącego z aktami sprawy nie narusza jego praw i przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. 2) orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie treści powołanych przepisów polega na tym, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, pomimo iż stwierdził naruszenie przepisów postępowania w trakcie postępowania przed tym organem. Chodzi tu o sytuację, w której M. K. w dniu 23 listopada 2009r. został poinformowany o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie i złożenia wniosków dowodowych, pomimo że decyzja w sprawie wydana została już w dniu [...] listopada 2009r., co stanowiło rażące naruszenie art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. ma charakter gwarancyjny i zapewnia stronom możliwość czynnego brania udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie. Czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym jest jej prawem, z którego może ona skorzystać lub też nie. Jednakże organ administracji ma obowiązek każdorazowo zapewnić stronie możliwość realizacji tego prawa. Artykuł 7 k.p.a. nakazuje natomiast dążyć do wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym. Skarżący zarzucił, że postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w sposób realny pozbawiło go możliwości udziału w sprawie oraz uniemożliwiło pełne ustalenie przez organy administracji jej stanu faktycznego. Po zapoznaniu się z aktami postępowania, chciał złożyć określone wnioski dowodowe, a z uwagi na wcześniejsze zakończenie postępowania administracyjnego zostały one przedłożone do akt sprawy dopiero na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, a dowody te mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu II instancji. Ocena tych dowodów powinna być dokonana jeszcze na etapie postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który uprawniony był jedynie do zbadania sprawy pod kątem jej zgodności z prawem przekroczył swoje kompetencje i pomimo stwierdzenia naruszenia art 10 § 1 k.p.a., nie uchylił zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia dla oceny postępowania przed organami administracji jest to, że skarżący w toku postępowania był informowany o wszelkich czynnościach procesowych, brał czynny udział w postępowaniu, składał liczne wnioski i pisma procesowe, bo miał prawo do końcowego zaznajomienia się z aktami po zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie. Ocena tego materiału doprowadziła skarżącego do wniosku, że należy uzupełnić go o dodatkowe dokumenty, które, bez jego winy, zostały złożone już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej zarzut skargi kasacyjnej dotyczy jedynie naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 ust. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że zakończenie postępowania i wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie pomimo nieprzeprowadzenia końcowego zapoznania się skarżącego z aktami sprawy nie narusza jego praw i przepisów postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie należy zauważyć, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera ustępów, lecz litery (a, b, c), Należy uznać zatem, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania strona winna wykazać, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu administracyjnego, ale tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2003r., sygn. akt I SA/Gd 199/00, wyrok NSA z dnia 18 maja 2006r., sygn. akt II OSK 831/05). W sprawie niniejszej Sąd I instancji słusznie uznał na podstawie akt administracyjnych, że M. K. brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym, składał pisma procesowe, w których przedstawiał swoje stanowisko w sprawie, a organ zgodnie z art. 10 k.p.a. wysłał do wszystkich uczestników postępowania zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Do skarżącego takie zawiadomienie zostało wysłane 10 listopada 2009r., które odebrał on w dniu 23 listopada 2009r. Uchybieniem, na które wskazał Sąd I instancji było, że organ wydał już decyzję w dniu [...] listopada 2009r. Zdaniem Sądu I instancji jednak to uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. M. K. w skardze kasacyjnej podniósł, że dopiero do skargi, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mógł załączyć dokumenty, które zamierzał złożyć przed wydaniem decyzji przez organ administracji. Do skargi załączone były: "Opinia biegłego B. L. z zakresu budownictwa złożona w sprawie cywilnej sygn. II Ns 493/97 Sądu Rejonowego w Lublinie" oraz Postanowienie wstępne Sądu Rejonowego z dnia 8 października 2007r. wydane w sprawie o zniesienie współwłasności sygn. [...]. Należy zauważyć, że powołane wyżej postanowienie było złożone już w postępowaniu administracyjnym przez inwestora P. R. (k. 12-13 akt administracyjnych). Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 i art. 7 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej złożenia do organu I instancji dokumentu w postaci wskazanej wyżej opinii biegłego (sporządzonej w sprawie cywilnej), należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Sąd ten słusznie podniósł w uzasadnieniu wyroku, że wbrew zarzutom skargi na obecnym etapie postępowania organy nie były uprawnione do poddania analizie materiału dowodowego, który odnosił się do stanu technicznego budynku i możliwości wykonywania konkretnych prac budowlanych (w tym opinii biegłych złożonych w sprawie o zniesienie współwłasności). Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie, zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji ocena zagrożenia budynku w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji będzie należała do organu architektoniczno-budowlanego, udzielającego pozwolenia na budowę. Skoro zatem warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w sprawie niniejszej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że naruszenie art. 10 k.p.a. takiego wpływu nie miało, to uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.