I OSK 1231/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 265/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy Olsztyn o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 265/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Olsztyna na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżone orzeczenie. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Olsztyna - działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. - pismem z dnia [...] września 2008 r. wypowiedział D. i R. S. dotychczasową zerową wysokość opłaty rocznej za 88/10000 udziału (związanego z lokalem mieszkalnym nr [...]) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w Olsztynie, przy ul. [...] i jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł, równej 1% wartości gruntu. Wskazał, że na skutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m² będąca podstawą do ustalenia wysokości opłaty rocznej wynosi [...] zł. Aktualizacja została dokonana w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości, sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. W złożonym odwołaniu D. S. wniosła o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Wskazała również na swoją trudną sytuację materialną. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. przewidują jednoznacznie, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Podniosło, że w myśl art. 73 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Jednocześnie żaden przepis powołanej ustawy nie wskazuje trybu postępowania, gdy właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste, jeżeli przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bądź przy przeniesieniu tego prawa, nie została ona ustalona. W ocenie Kolegium, w takim wypadku, zastosowanie znajdą przepisy prawa cywilnego, regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Właściciel nieruchomości winien zatem złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, a działanie takie stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji zaś braku zgody, właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, w oparciu o art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu będzie można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 u.g.n. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem [...] września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. Pisma z dnia [...] września 2008 r. nie można uznać za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a. Skargę na powyższe orzeczenie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Olsztyn, żądając jego uchylenia w całości. Argumentowała, że w trybie art. 78 ust. 1 u.g.n. złożyła propozycję ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Powyższa propozycja stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Podniosła, że dotychczasowa praktyka wykazała, iż na rozprawach przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w większości przypadków dochodziło do ugody między Gminą Olsztyn, a użytkownikami wieczystymi. Dlatego też kwestionowane orzeczenie, umarzające postępowanie w sprawie, jest niezrozumiałe. Powołując się na wyjaśnienia Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazała, że w przypadku, gdy użytkownik wieczysty zbył prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, przy czym w aktach notarialnych dotyczących tego zbycia nie ustalono wysokości stawek procentowych oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego, to ich ustalenie następuje w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Powołała także postanowienie Sądu Najwyższego (sygn. I CK 579/04), który uznał, iż w przypadku wydania przez Kolegium wadliwego orzeczenia o oddaleniu wniosku wniesionego na podstawie art. 78 u.g.n. i umorzeniu postępowania, wniesienie sprzeciwu przez użytkownika wieczystego powoduje, że sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy, a orzeczenie Kolegium traci moc. Wskazała, że rozstrzygnięcie Kolegium narusza art. 79 ust. 3 u.g.n. oraz art. 105 § 1 K.p.a. oraz pozbawia stronę możliwości skorzystania ze swoich praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę uznając, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 79 ust. 3 u.g.n., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd I instancji na wstępie wyjaśnił, że rozpoznał przedmiotową sprawę pomimo, że przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium, wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 - 81 u.g.n., które podlega zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, bowiem ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto Sąd odnotował, że w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina Olsztyn wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy wynika, iż w podobnych sprawach, rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w Olsztynie w dniu [...] kwietnia 2010 r., sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Zatem odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt W 14/94, OTK z 1995 r., nr 1, poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000 r. (sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000 r., nr 5, poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. Postępowanie przed Kolegium ma charakter postępowania przedsądowego, gdyż w razie nie zawarcia ugody lub w przypadku, gdy strona nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem - właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny. Sąd zaznaczył, że w u.g.n. kompleksowo uregulowano postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste, odsyłając do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w konkretnych przypadkach. Zatem przepis art. 79 ust. 7 u.g.n., nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należy interpretować mając na względzie wskazaną wyżej specyfikę tego rodzaju postępowania, posiadającego jedynie charakter quasi-administracyjny. Postępowanie to wszczyna wniosek użytkownika wieczystego, kwestionującego dokonane wypowiedzenie. Zatem umorzenie postępowania przed Kolegium nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 5 u.g.n. jedynie orzeczenie kolegium o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium mają ten skutek, iż od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty, obowiązuje wysokość opłaty ustalona w orzeczeniu lub w wyniku zawarcia ugody, a nie wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu. Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Skoro bowiem, w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. Sąd podkreślił, że treść art. 79 ust. 3 u.g.n. wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie w istocie cywilnoprawnego sporu na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego. Natomiast wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie, jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste, zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zarzucając mu naruszenie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę. W oparciu o powyższą podstawę kasacyjną Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. Zakwestionowanemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło również naruszenie art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 u.g.n. przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona. Na podstawie tych zarzutów Kolegium wniosło o uchylenie w całości wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej wywiedziono, iż przedstawiony przez Sąd I instancji powód przyjęcia właściwości do załatwienia skargi nie jest wystarczający, gdyż w dniu orzekania przez Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a., uniemożliwiający odrzucenie skargi, bowiem w dniu wydania zaskarżonego wyroku sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu. Sąd I instancji uznał swoją właściwość nie na podstawie art. 58 § 4 P.p.s.a., lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, z których podstawowym jest art. 3 § 2 P.p.s.a. W ostatnio powołanej regulacji nie ma rozwiązań pozwalających podciągnąć sporne orzeczenie do rzędu aktów podległych kontroli sądowoadministracyjnej. W szczególności orzeczeń tych nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi z uwagi na brak do tego podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego oraz z tego powodu, że rozstrzyga ono kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia, tj. typowej dla stosunków cywilnych czynności prawnej. Nie można też uznać, że orzeczenie jest innym niż określonym w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż samorządowe kolegia odwoławcze podejmując orzeczenia nie załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz przedsądowo rozstrzygają spór o charakterze cywilnym. Wprawdzie do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak z faktu tego nie można wysnuć wniosku, że są to sprawy z zakresu administracji publicznej. Uzasadniając pozostałe zarzuty Kolegium stwierdziło, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, w stanie faktycznym ustalonym w sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, określony przepisami art. 78 - 81 u.g.n. w ogóle nie miał zastosowania. Według Kolegium, termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, czego nie dostrzegł albo uznał za nieistotne Sąd I instancji. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że bez względu na to czy sprawa niniejsza dotyczy aktualizacji opłaty rocznej, czy ustalenia opłaty rocznej po raz pierwszy, Kolegium obowiązane jest tę sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć merytorycznie, stosując przepisy art. 77-79 u.g.n. Skoro przepisy te nie mają zastosowania w stanie faktycznym sprawy, to zarówno ugoda co do wysokości opłaty rocznej zawarta między Gminą Olsztyn a użytkownikiem wieczystym, jak też każde orzeczenie merytoryczne, przewidziane art. 79 ust. 3 u.g.n., obciążone byłoby wadą rażącego naruszenia prawa. Brak było podstaw prawnych do rozpatrzenia tej sprawy przez Kolegium jako sprawy o ustalenie opłaty rocznej po raz pierwszy, ponieważ do zakresu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych nie należy rozpatrywanie tego rodzaju spraw. Właściwe do rozstrzygania sporów wynikłych na tle wskazanego ustalania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste są wyłącznie sądy powszechne. Niezasadna też, zdaniem Kolegium, jest ocena Sądu, że orzeczenie umarzające postępowanie w niniejszej sprawie zamyka stronom drogę do sądu powszechnego. Drogę do sądu powszechnego zamyka sam sąd powszechny, jeżeli odrzuca pozew w przypadku wydania takiego orzeczenia przez samorządowe kolegium odwoławcze. Art. 80 ust. 1 u.g.n. stanowi, że sprzeciw może zostać wniesiony od orzeczenia kolegium, nie precyzując rodzaju tego orzeczenia. Skoro zaś ustawodawca w art. 79 ust. 7 dopuścił stosowanie w postępowaniu przed kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, m. in. o postępowaniu, to znaczy że dopuścił możliwość wydawania w tym postępowaniu orzeczeń o umorzeniu postępowania. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w niniejszej sprawie wypowiedzenie, będące czynnością o charakterze cywilnoprawnym, w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn, podzielając stanowisko i argumentację Sądu I instancji, wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania. Dodatkowo Gmina wskazała, że skoro sąd powszechny odrzucił sprzeciw, uznając się za niewłaściwy, to orzeczenie SKO nie utraciło mocy. Tym samym sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Ponadto pokreśliła, że Kolegium we wcześniejszych sprawach tego samego rodzaju, rozpoznało je merytorycznie, uznając swoją kompetencję w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej organu zarzutów. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. jest niezasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia wskazanego przepisu upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji uznał swoją kognicję mimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a., uniemożliwiający odrzucenie skargi. Faktycznie w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu Gminy Olsztyn, dotyczącego orzeczenia, które stało się przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednakże, jak wynika z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w Olsztynie prawomocnie odrzucił pozew Gminy Olsztyn, wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia SKO, umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Dlatego też istota zagadnienia nie może sprowadzać się wyłącznie do rozważania naruszenia samego art. 3 § 2 P.p.s.a., lecz wymaga uwzględnienia regulacji wynikającej z art. 58 § 4 P.p.s.a. Wobec tego rozważenia wymaga, czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny związania normą art. 55 § 4 P.p.s.a. stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie, nadrzędność prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna, a nie czysto formalna. Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja art. 58 § 4 P.p.s.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałej sytuacji formalnej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji takiego naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w efekcie doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło stronie rzeczywistą ochronę sądową. Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie i w konsekwencji nie miał zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71 - 81 u.g.n. jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, czego zresztą SKO nie kwestionuje, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 843/05, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Zatem, jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed SKO jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie samorządowego kolegium odwoławczego, spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia, nie upoważniała kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (Podobnie NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 861/10, zam. w CBOSA). Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas SKO ma do czynienia z jedną i tą samą sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie SKO w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Dlatego za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w at. 79 ust. 3 u.g.n. W świetle powyższych rozważań jako nieuzasadniony jawi się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co z uwagi na ich niezasadność w sposób oczywisty wpływa na jego ocenę. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnione jest brakiem wykazania przez Gminę Olsztyn faktu poniesienia kosztów postępowania, o których mowa jest w art. 205 P.p.s.a.