I OSK 861/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1426/09 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego ustalenia stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO w Warszawie z [...] stycznia 2006 r. umarzającego postepowanie w sprawie ustalenia wysokości rocznej opłaty z tytułu wieczystego użytkowania. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wyjaśnił, że Kolegium orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2006 r. umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przez skarżącą spółkę działki nr [...] przy ul. D. w W. SKO uznało postepowanie za bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotem wniosku ww. Przedsiebiorstwa nie była aktualizacja opłaty rocznej, lecz ustalenie jej wysokości po nabyciu prawa. Pismem z dnia 7 lutego 2006 r. spółka wniosła sprzeciw od powyższego orzeczenia i sprawa została przekazana do sądu powszechnego. Sąd Rejonowy dla Warszawy Żoliborza postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. sygn. akt [...] odrzucił pozew wskazując na przejściowy brak drogi sądowej. Sąd przyjął bowiem, że sprzeciw przysługuje od orzeczenia kolegium o oddaleniu wniosku albo o ustaleniu nowej wysokości opłaty, a nadto sąd powszechny nie jest uprawniony do kontroli instancyjnej formalnych orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym. Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie spółki uznając, że sąd I instancji dokonał błędnej oceny prawnej co do braku drogi sądowej, jednakże wniosek spółki został wniesiony do SKO z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który termin nie podlega przywróceniu. W dniu 17 czerwca 2008 r. spółka wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 r. zarzucając mu rażące naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 45 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I SAB/Wa 181/08, zobowiązał Kolegium do rozpoznania wniosku, wskazując na ewentualną konieczność rozważenia zastosowania art. 157 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwołąwcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 2006 r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I SAB/Wa 181/08 oraz poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Spółka wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając błędne przyjęcie, że orzeczenie z dnia 17 stycznia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną oraz przyjęcie, że nie stosuje się do niego przepisów o nadzwyczajnych środkach zaskarżenia. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę merytorycznej weryfikacji błędnego orzeczenia Kolegium, które zamknęło drogę do rozpoznania sporu cywilnoprawnego przez sąd powszechny. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2009 r. wskazując, że zgodnie z przepisem art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniesienie sprzeciwu powoduje, że kwestionowane orzeczenie kolegium traci moc i zostaje wyeliminowane z obrotu prawnego. W tej sytuacji – zdaniem Kolegium – stawianie jakichkolwiek zarzutów lub domaganie się czynności w stosunku do orzeczenia nieistniejącego w obrocie prawnym nie może być uwzględnione. Działania spółki, w ocenie Kolegium, zmierzają do wznowienia cywilnoprawnego sporu, który już został prawomocnie rozstrzygnięty przez sądy powszechne, co stanowi nieuzasadnioną próbę przewrócenia toku postępowania prawomocnie zakończonego. Kolegium nie może zaś weryfikować rozstrzygnięć sądów powszechnych. Spółka wniosła do Sądu I instancji skargę na powyższą decyzję. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji podkreślił, że wykładnia przepisów art. 78-80 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że w sprawa związana z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu czy ustaleniem wysokości tej stawki ma charakter sprawy cywilnej, a do zaskarżania orzeczeń kolegium wydanych w postępowaniu dotyczącym podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie mają zastosowania zarówno zwykłe (odwołanie) jak i nadzwyczajne środki zaskarżenia (np. żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia) określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia. Wypowiedzenie to jest niewątpliwie jednostronną czynnością prawną. Ten zabieg ustawodawcy honorował umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Od orzeczenia kolegium wydanego w wyniku wszczęcia sprawy przez użytkownika wieczystego, nie przysługuje odwołanie w toku postępowania administracyjnego. Skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu I instancji, wyłączenie powyższych uregulowań prawnych jest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu, tj. decyzji administracyjnej. Natomiast odpowiednie stosowanie niektórych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Spór wywołany ustaleniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Taki charakter sporu potwierdza również treść art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że jakkolwiek to organ administracyjny, jakim jest Kolegium, ma rozstrzygnąć spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty, ale użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia Kolegium może wnieść w stosownym terminie sprzeciw od tego orzeczenia do sądu powszechnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze w postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Tak więc ani orzeczenie, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Czynności podejmowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego – bądź ich brak – nie dotyczą sprawy administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 157 § 3, art. 1 pkt 1, art. 105 i art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuciła także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 45 Konstytucji RP. Spółka podniosła również zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 79 ust. 3 i art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmującą, że do rozstrzygnięcia Kolegium o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o ustalenie opłaty rocznej nie stosuje się przepisów o nadzwyczajnych środkach zaskarżenia. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie art. 45 § 1 Konstytucji RP poprzez zamknięcie spółce drogi sądowej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Procedura dotycząca aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a w szczególności kognicja samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach oraz wlaściwość organów i tryb zaskarżenia aktów i czynności tych kolegiów w takich sprawach, budzi szereg istotnych wątpliwości. Znajduje to wyraz również w braku jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego rozstrzygającego wskazane kwestie, co wynika z szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wskazanych zarówno w treści uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona wnosząca tę skargę powołując się na wskazane przez siebie orzeczenia reprezentuje pogląd, iż sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy tylko w wypadku wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Kolegium o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 w zw. z art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami), natomiast w odniesieniu do innych rozstrzygnięć SKO, a zatem rozstrzygnięć nie merytorycznych, nierozstrzygających sprawy co do jej istoty, stosuje się w pełnym zakresie przepisy K.p.a., w tym o trybach nadzwyczajnych oraz przepisy o kontroli sądowoadministracyjnej takich rozstrzygnięć. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej i podniesionych w niej argumentów należy stwierdzić co następuje: Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości kwestia, że w obecnie obowiązujacym stanie prawnym roczna opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter świadczenia wynikającego z prawa cywilnego, a spory o jej wysokość w tym aktualizację tej wysokości zgodnie z art. 77 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, są sprawami o charakterze cywilnoprawnym. W tym przedmiocie skład NSA rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zajęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2006 r. I OSK 843/05 (Lex nr 236557), z 23 stycznia 2007 r. I OSK 306/06 (Lex nr 293169) i postanowieniu z 3 października 1997 r. I SA 1333/97 (OSP 1998/3/57). Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego rozpoczyna się od pisemnegoo wypowiedzenia przez organ dotychczasowej wysokości opłaty z równoczesnym złożeniem oferty przyjęcia jej w nowej wysokości (art. 78 ust.1 ustawy o gospdoarce nmeiruchomościami). Organ administracyjny postępuje więc jako jedna ze stron umowy cywilnej, a nie we władczej formie typowej dla kształtowania stosunków administracyjnoprawnych. W wypadku gdy użytkownik wieczysty nie wyraża zgody na przyjęcie oferty powinien złożyć, przeciwko wlaściwemu organowi, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia właściwemu samorządowemu kolegium odwoławczemu wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłąty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 i 3 ustawy o gospdoarce nieruchomościami). Kolegium rozpoznaje sprawę na rozprawie, dążąc do jej polubownego załatwienia w drodze ugody. Jeżeli jednak do ugody nie dojdzie, Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej opłaty. Od orzeczenia tego odwołanie nie przysługuje (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Z przepisów nie wynika czy w postępowaniu przed Kolegium stosuje się przepisy K.p.a. o umorzeniu postępowania, a także o trybach nadzwyczajnych przewidzianych w tym Kodeksie.Przepis art. 79 ust. 7 ustawy stanowi bowiem, że do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administarcyjnego o wyłączeniu pracownika i organów o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach. W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmowane jest stanowisko (por. wyroki WSA w Olsztytnie z 23 kwietnia 2009 r. II SA/Ol 15/09, Lex nr 536079, z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Ol 21/09, Lex nr 533655 i wyroki NSA z 25 marca 2010 r. I OSK 789/09 oraz z 17 maja 2010 r., I OSK 1008/09 – niepubl.), że przepisy nie dają podstawy do umorzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które jest uprawnione wyłącznie do wydania orzeczenia wskazanego przepisem art. 79 ust. 3 u.g.n. Również Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. I CK 579/04 (lex nr 148/68) wyraził pogląd o wadliwości umorzenia postępowania stwierdzając jednioczesnie, iż złożenie przez stronę w takiej sytuacji sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, skutkiem czego orzeczenie SKO traci moc, a właściwy do rozpoznania sprawy staje się sąd powszechny. Taka też sytaucja zaistniała w sprawie, w której wniesiono rozpoznawaną skargę kasacyjną. Od orzeczenia SKO w Watrszawie z dnia [...] stycznia 2006 r. umarzającego postępowanie strona wniosła sprzeciw, który rozpoznały sądy powszechne. Sąd Okręgowyw Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. (sygn. [...]) uznał przy tym, że od orzeczenia SKO umarzającego postępowanie przysługiwał stronie sprzeciw, jednakże w rozpoznawanej sprawie był on niezasadny, gdyż strona wystąpiła do Kolegium już po upływie terminu z art. 78 ust. 2 u.g.n. Prowadzi to do wniosku, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2006 r. ukształtowało stosunek cywilnoprawny pomiędzy gminą [...], a skarżącym przedsiębiorstwem co do wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania. Umorzenie postepowania przez SKO oznacza bowiem, iż Kolegium to nie uwzględniło wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona. Ustalenie to mógłby zmienić tylko sąd powszechny w trybie art. 80 u.g.n., lecz w rozpoznawanej sprawie to nie nastąpiło. Oceniając zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy – przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 80 ust. 3 u.g.n. terminowe wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego powoduje, iż orzeczenie SKO traci moc w całości, nawet wówczas, gdy sprzeciw odnosi się do jego części. Utrata mocy orzeczenia SKO oznacza, iż akt ten został wyeliminowany z obrotu prawnego i wszelkie, późniejsze żądania dotyczące go byłyby bezprzedmiotowe. Ponadto nie do przyjęcia jest pogląd, że do oceny zgodności takiego orzeczenia z prawem w pewnych sytuacjach staje się właściwy sąd administracyjny. Pomijając bowiem dwutorowość takiego postępowania, gdzie raz byłby właściwy sąd powszechny, a raz sąd administracyjny, należy stwierdzić, że dopuszczenie badania orzeczenia umarzającego postępowanie w trybach nadzwyczajnych przez sąd administracyjny prowadziłoby do niedopuszczalnej kontroli orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne przez sądy administracyjne. Skoro bowiem po rozpoznaniu sprawy przez sąd powszechny, sąd administracyjny rozpoznawałby wniosek o stwierdzenie nieważności lub wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem SKO, to faktycznie korygował by ewentualne błędy tego orzeczenia niedostrzeżone przez sąd powszechny, ponownie oceniając jego zgodność z prawem. Pomijając już podstawową kwestię, że orzeczenie takie utraciło moc należy uznać, iż koncepcja podwójnej oceny tego samego orzeczenia przez sąd powszechny, a następnie administracyjny jest nie do przyjęcia w obowiązującym porządku prawnym. Należy więc uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie wykazała naruszenia wymienionych w niej przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest o tyle niezasadny, iż w rozpoznawanej sprawie przyjęto, że wysokość ustalonej opłaty rocznej podlegała kontroli przez sąd powszechny. Sądy administracyjne nie mogą przy tym jednak oceniać jakości tej kontroli i trafności wydanych w czasie jej ocen. Z powyższych względów skargę kasacyjną należało uznać za bezzasadną, co skutkuje jej oddalenie z mocy art. 184 P.p.s.a.