I SA/Wa 1426/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [....] lipca 2009 r. nr [....], po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję z dnia [....] maja 2009 r. nr [....] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [....] stycznia 2006 r. nr [....] dotyczącego ustalenia stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu – działki nr [....] przy ul. [....] w W. przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno -Handlowe G. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzeczeniem z dnia [....] stycznia 2006 r. nr [....] umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [....] przy ul. [....] w W. przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe G. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Pismem z dnia 7 lutego 2006 r. Spółka wniosła sprzeciw od powyższego orzeczenia i sprawa została przekazana do sądu powszechnego. Sąd Rejonowy dla W. Z. postanowieniem z dnia [....] stycznia 2007 r. sygn. akt [....] odrzucił pozew wskazując na przejściowy brak drogi sądowej. Sąd przyjął bowiem, że sprzeciw przysługuje od orzeczenia kolegium o oddaleniu wniosku albo o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Sąd Okręgowy w W. postanowieniem z dnia [....] sierpnia 2007 r. sygn. akt [....] oddalił zażalenie Spółki uznając, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny prawnej co do braku drogi sądowej, jednakże wniosek Spółki został wniesiony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który nie podlega przywróceniu. W dniu [....] czerwca 2008 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [....] stycznia 2006 r. nr [....] umarzającego postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I SAB/Wa 181/08 zobowiązał Kolegium do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [....] stycznia 2006 r. dotyczącego ustalenia stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu – działki nr [....] przy ul. [....] w W. przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazując konieczność rozważenia zastosowania art. 157 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [....] maja 2009 r. nr [....] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [....] stycznia 2006 r. nr [....]. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I SAB/Wa 181/08 oraz poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając błędne przyjęcie, że orzeczenie z dnia [....]stycznia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną oraz przyjęcie, że nie stosuje się do niego przepisów o nadzwyczajnych środkach zaskarżenia. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę merytorycznej weryfikacji błędnego orzeczenia Kolegium, które zamknęło drogę do rozpoznania sporu cywilnoprawnego przez sąd powszechny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [....] lipca 2009 r. nr [....], po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję z dnia [....] maja 2009 r. nr [....] o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniesienie sprzeciwu powoduje, że kwestionowane orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego traci moc i zostaje wyeliminowane z obrotu prawnego. W tej sytuacji – zdaniem Kolegium – stawianie jakichkolwiek zarzutów lub domaganie się czynności w stosunku do orzeczenia nieistniejącego w obrocie prawnym nie może być uwzględnione. Działania Spółki, w ocenie Kolegium, zmierzają do wznowienia cywilnoprawnego sporu, który już został prawomocnie rozstrzygnięty przez sądy powszechne, co stanowi nieuzasadnioną próbę przewrócenia toku postępowania prawomocnie zakończonego. Kolegium nie może zaś weryfikować rozstrzygnięć sądów powszechnych. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [....] lipca 2009 r. nr [....]. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 157 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, 2) art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 w związku z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie z dnia [....] stycznia 2006 r. o umorzeniu postępowania nie stanowiło decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., 3) art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że do orzeczenia kolegium o umorzeniu postępowania, nie mieszczącego się w ramach art. 78 – 81 tej ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a. o nadzwyczajnych środkach zaskarżenia, 4) art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie orzeczenie SKO z dnia [....] stycznia 2006 r. utraciło moc na skutek wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, 5) art. 45 Konstytucji RP poprzez odmowę dokonania merytorycznej weryfikacji orzeczenia SKO, które zamknęło wnioskodawcy drogę do rozpoznania jego cywilnoprawnej sprawy przez sąd powszechny. Zarzucając powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o sygn. [....] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym. Oceniając we wskazanym wyżej zakresie zaskarżoną decyzję, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w tym akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o sygn. [....], po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, bowiem rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Wykładnia przepisów art. 78 - 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) mających zasadnicze znaczenie dla oceny charakteru prawnego sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją wskazuje, że w istocie sprawa związana z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu czy ustaleniem wysokości tej stawki ma charakter sprawy cywilnej. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05, LEX nr 236557, z którego wynika, że do zaskarżania orzeczeń kolegium wydanych w postępowaniu dotyczącym podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie mają zastosowania zarówno zwykłe (odwołanie) jak i nadzwyczajne środki zaskarżenia (np. żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia) określone w k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeszcze w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) myślą przewodnią przyjętego, od dnia 8 grudnia 1994 r., trybu zmiany opłat z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste było uznanie, że użytkowanie wieczyste ma charakter uprawnienia typowo cywilnoprawnego, uregulowanego umową. Na gruncie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tryb postępowania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przyjęto w niezmienionej postaci w przepisach art. 78 - 80. W dalszym ciągu aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia. Wypowiedzenie to jest niewątpliwie jednostronną czynnością prawną. Ten zabieg ustawodawcy honorował umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Od orzeczenia kolegium wydanego w wyniku wszczęcia sprawy przez użytkownika wieczystego, nie przysługuje odwołanie w toku postępowania administracyjnego. Skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Wyłączenie powyższych uregulowań prawnych jest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu, tj. decyzji administracyjnej. Natomiast odpowiednie stosowanie niektórych przepisów k.p.a. nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Spór wywołany ustaleniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Taki charakter sporu potwierdza również treść art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Na temat charakteru sprawy o podwyższeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 3 października 1997 r., sygn. akt I SA 1333/97, OSP 1998/3/57 i postanowienie z dnia 12 lutego 1998 r., sygn. akt 1712/97, LEX nr 44538), wyrażając pogląd, że spór w tym przedmiocie jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że jakkolwiek to organ administracyjny, jakim jest Kolegium, ma rozstrzygnąć spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty, ale użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia Kolegium może wnieść w stosownym terminie sprzeciw od tego orzeczenia tylko do sądu powszechnego. Jak więc widać ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze w postępowaniu dotyczącym aktualizacji wzmiankowanej opłaty. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Tak więc ani orzeczenie ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Czynności podejmowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego - bądź ich brak - nie dotyczą sprawy administracyjnej. Pogląd ten znajduje wsparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego związanym z problematyką zmiany opłat za użytkowanie wieczyste gruntu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 306/06). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.