I OSK 1253/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 263/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [....] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce - umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/OI 263/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - po rozpoznaniu skargi Gminy O. – uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umarzające postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta O. – powołując się na przepisy art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) - wypowiedział M. i M. I. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za [...] udziału (związanego z lokalem mieszkalnym nr [..]) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O. przy ul. G. [...] wynoszącą 0 zł i zaproponował od dnia [...] stycznia 2009 r. nową wysokość opłaty w kwocie [...] zł., stanowiącej [...] % wartości gruntu. Z zachowaniem ustawowego terminu, M. i M. I. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest uzasadnione w mniejszej wysokości. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, iż tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Podniesiono, że w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat a także sposób zapłaty ustala się w umowie. Zdaniem Kolegium, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło więc do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem [...] września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach, pismo Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2008 r. nie zostało uznane przez Kolegium za wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty, lecz jako ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Tym samym, postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono je na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Na wyżej przedstawione orzeczenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina O., będąca właścicielem gruntu. Skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw, to jest ugodowego załatwienia sprawy, ewentualnie wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. W świetle bowiem obowiązującej regulacji prawnej, za niedopuszczalne uznano wydanie innego rozstrzygnięcia przez organ, niż przewidziane w cytowanej wyżej ustawie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwaną dalej "P.p.s.a." – zaskarżone orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga była uzasadniona. Sąd wyjaśnił na wstępie, że rozpoznał przedmiotową skargę, mimo iż jej przedmiotem było orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w trybie przepisów art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które - co do zasady - podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, gdyż orzeczenie to nie rozstrzygało sprawy, co do jej istoty a - w myśl art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami - do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznaczało – wg Sądu - zatem, że tego rodzaju rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegało kontroli sądu administracyjnego. Dodatkowo Sąd Wojewódzki podniósł, że w analizowanej sprawie, jednocześnie z wniesieniem skargi do Sądu, Gmina O. wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w O., który wprawdzie nie został jeszcze rozpoznany, lecz z informacji uzyskanych podczas rozprawy od pełnomocnika Gminy oraz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. akt [...] i [...] wynikało, iż w analogicznych sprawach Sąd Rejonowy w O. w dniu [...] kwietnia 2010 r. sprzeciwy odrzucił z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W tej sytuacji, odrzucenie przedmiotowej skargi prowadziłoby – wg Sądu pierwszej instancji - do pozbawienia skarżącej prawa do sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd Wojewódzki w Olsztynie, przytaczając treść art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1, 2 , 3 i 4, art. 79 ust. 3 oraz art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że w zaistniałej stanie rzeczy Kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody a jeżeli do niej nie dojdzie, organ ten ma obowiązek wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty należnej z tytułu użytkowania wieczystego. Orzeczenie to kończy administracyjny etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste a właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, wnieść sprzeciw do sądu powszechnego, co inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium w tej sytuacji przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Wydane tymczasem zaskarżone orzeczenie o umorzeniu postępowania zamknęło stronom – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Sąd Wojewódzki podniósł, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania - na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. - bo przedmiotem postępowania była konkretna sprawa, sprowadzająca się do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Zatem, jeśli Kolegium stało na stanowisku, że brak było w analizowanym przypadku podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, że opłata ta nie została w ogóle ustalona, to winno zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 73 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a nie umarzać postępowanie. Innego bowiem rodzaju rozstrzygnięć cytowana wyżej ustawa nie przewiduje, chyba że w kwestiach procesowych, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a., wymienione w art. 79 ust 7 ustawy. W tych warunkach Sąd polecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium wydało stosowne rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie: - art. 3 § 2 P.p.s.a. przez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę; - art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, zaś w razie nieuwzględnienia zarzutu stanowiącego podstawę kasacyjną wymienioną w pkt 1 - wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Gmina O. wniosła od orzeczenia Kolegium sprzeciw do Sądu Rejonowego w O. a kilka dni później skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, przy czym - w dacie orzekania przez ten ostatni Sąd - nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi, bowiem w niniejszej sprawie sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny tym samy uznał swą właściwość nie na skutek art. 58 § 4 P.p.s.a., lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, z których podstawowym jest art. 3 § 2 w/w ustawy. Kolegium akcentowało też, że w/w artykuł wprawdzie wymienia akty i czynności, które mogą być przedmiotem kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne, ale - pod żadną jednak z kategorii wymienionych w poszczególnych jego punktach - nie sposób podciągnąć orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. W szczególności, orzeczeń tych nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi, z uwagi na brak do tego podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Orzeczenia te rozstrzygają kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia, tj. typowej dla stosunków cywilnych czynności prawnej. Twierdzono również, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż w przedmiotowym stanie faktycznym mają zastosowanie przepisy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste, tj. art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste polega na wypowiedzeniu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty i zaproponowaniu użytkownikowi wieczystemu nowej jej wysokości. Normy prawne zawarte w tych przepisach mają zatem zastosowanie do sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości gruntowej została już przed wypowiedzeniem ustalona, czy to w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości, czy w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, czy też w wyniku wcześniejszej aktualizacji opłaty. W stanie faktycznym analizowanej sprawy natomiast brak było przedmiotu wypowiedzenia, gdyż opłata o wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną, nie posiadającą desygnatu. Stwierdzenie zatem, że stan faktyczny niniejszej sprawy w sposób oczywisty różni się od opisanego w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, o którym mowa w tych normach oraz, że art. 79 ust. 7 cytowanej ustawy dopuszczał możliwość stosowania w tym postępowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dawało – zdaniem - Kolegium podstawę do uznania postępowania w tej sprawie za bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieusprawiedliwione. Zarzuty podniesione przez skarżący kasacyjnie organ zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Jako pierwszy w skardze kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a., gdyż – zdaniem Kolegium – Sąd pierwszej instancji uznał swoją kognicję mimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi. Odnosząc się do tego zarzutu należy istotnie zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu. Jak wynika jednak z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w O. ostatecznie odrzucił prawomocnie pozew wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia Kolegium umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (vide: kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w O. wydanego w sprawie o sygn. akt [...] oraz pismo tegoż Sądu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nadesłane do sprawy o sygn. akt I OSK 1127/10). Z tego zatem powodu istota zagadnienia nie mogła w niniejszej sprawie sprowadzać się wyłącznie do rozważania naruszenia samego art. 3 § 2 P.p.s.a., lecz wymagała uwzględnienia regulacji z art. 58 § 4 P.p.s.a. Rozważenia więc wymagało, czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie związania normą art. 58 § 4 P.p.s.a. stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie nadrzędność prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna a nie, czysto formalna. Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja zawarta w art. 58 § 4 P.p.s.a., dlatego też – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w zaistniałej sytuacji procesowej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji takiego naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W efekcie bowiem doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło jej rzeczywistą ochronę sądową. Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że w analizowanym stanie faktycznym przepisy te miały zastosowanie, a w konsekwencji tego, nie miał zastosowania przepis art. 105 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podkreśliło, iż rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z zarzutem tym jednak również nie można się zgodzić. Postępowanie uregulowane przepisami art. 71 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie odpowiednio. Jak słusznie wskazał przy tym Sąd Wojewódzki, a czego Kolegium nie kwestionowało, użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego a więc i opłaty za nie mają taki charakter. W konsekwencji, spór powstały na tle opłat ponoszonych z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05). W związku z powyższym, jeżeli - tak, jak w analizowanej sprawie - właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego - w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że - w ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium – przedmiotowy spór nie dotyczył podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia, nie upoważniał organu do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia z tego powodu postępowania - na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Dodatkowo należy wyjaśnić, iż wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że omawiana sprawa, w jakimś momencie uzyskała charakter administracyjnoprawny. Miała ona cały czas charakter sprawy cywilnej, której źródło stanowił spór cywilnoprawny, dotyczący opłaty za użytkowanie wieczyste. Nie można więc było uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie Kolegium – w rozpatrywanej sprawie chodziło o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego a nie jej aktualizację. Konkludując, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, myśl którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. winno zakończyć postępowanie jednym z rodzajów orzeczeń, przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle wyżej przedstawionych rozważań nieuzasadnionym jawił się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c) P.p.s.a., gdyż konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co – ze względu na ich wyżej wskazaną niezasadność - w sposób oczywisty wpływa na ocenę tego ostatniego. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy przepisu art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z uwagi na niewykazanie faktu ich poniesienia.