IV SA/Po 178/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 maja 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Duszniki z dnia 24 listopada 2009 r. nr LI/372/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Duszniki z dnia 24 listopada 2009 r. nr LI/372/09 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana WSA/wyr.1-sentencja wyroku W dniu 24 listopada 2009 r. Rada Gminy Duszniki na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80/03/717 ze zm., dalej upzp bądź ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz uchwał Rady Gminy Duszniki nr LI-266/06 z dnia 23 sierpnia 2006 r. (dalej uchwała nr LI-266/06) i nr VIII/35/07 z dnia 27 marca 2007 r. (dalej uchwała nr VIII/35/07), podjęła uchwałę nr LI/372/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej obejmujący działki o numerach ewidencyjnych 305/1, 309/1, 309/2, 325/1 i 325/4 w Sękowie (dalej Uchwała bądź Plan; k. 19-33 akt administracyjnych). W skardze na Uchwałę, Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego Ł.M., zarzucił Uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 upzp i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164/03/1587, dalej rozporządzenie) i wniósł o stwierdzenie nieważności Planu w całości. Porównanie granic obszaru objętego uchwałą z 23 sierpnia 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Sękowie i Wilczynie oraz uchwałą z 27 marca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Sękowie, z granicami obszaru objętego Planem wskazuje różnice między tymi granicami, polegające na nie objęciu w żadnej z obu uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu, północnej części działki o nr geodezyjnym 305/1. Opracowanie przez organ wykonawczy projektu planu w innych granicach niż określonych uchwałą o przystąpieniu, stanowi naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego i wiąże się z konsekwencjami określonymi w art. 28 ust. 1 upzp - stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Kolejnym uchybieniem prawidłowości sporządzenia planu miejscowego jest fakt jego podjęcia na podstawie dwu uchwał o przystąpieniu do jego sporządzenia. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 upzp wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wykonuje kolejno czynności wymienione w pkt 1-14 art. 17 upzp. W przypadku Planu, ze względu na podjecie dwu uchwał o przystąpieniu do jego sporządzenia, kolejność ta została naruszona. Przywołując treść art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp wskazano, że w § 30 ust. 3 Planu zawarto zapis o likwidacji wydzielonej linią rozgraniczającą terenu o różnym przeznaczeniu drogi wewnętrznej 3.KDW (po wybudowaniu obwodnicy Sękowa) i włączeniu jej do terenów 1.P.U. Ustalenia takie powodują wątpliwości interpretacyjne w odczycie ustaleń Planu, związane z możliwością określenia przeznaczenia terenu i naruszają jednoznacznie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. W toku sprawdzenia prawidłowości procesu planistycznego Uchwały stwierdzono także brak zgodności treści Planu w zakresie § 18 ust. 1 pkt 2, z rysunkami Planu, w związku z brakiem wyznaczenia na rysunku nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m od najbliższej krawędzi jezdni drogi Duszniki-Lipnica. Stanowi to naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym na rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Również ustalenie w Planie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla tej samej części terenu 1.P.U w odległości 12 m od granicy pasa drogowego planowanej obwodnicy Sękowa (§ 18 ust. 1 pkt 3 Planu), rodzi trudności interpretacyjne związane z jednoznacznym określeniem linii zabudowy (k. 2-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Duszniki, załączając uchwałę nr LV/403/10 z dnia 23 lutego 2010 r. w sprawie upoważnienia Wójta Gminy Duszniki do udzielenia odpowiedzi na skargę Wojewody Wielkopolskiego i do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania przed WSA w Poznaniu, uznał słuszność zarzutów zawartych w skardze na Plan i wniósł o stwierdzenie jego nieważności (k. 26-27 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest Uchwała nr LI/372/09 Rady Gminy Duszniki z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej obejmującej działki o numerach ewidencyjnych 305/1, 309/1, 309/2, 325/1 i 325/4 w Sękowie (k. 9-16 akt sądowych). W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej planem miejscowym, z zastrzeżeniem ust. 6 (art. 14 ust. 1 upzp). Ustawowe wymogi dotyczące uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego są dwojakiego rodzaju. Co do formy – uchwała zawiera część tekstową przesądzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzenia planu określonego w niej obszaru oraz stanowiący jej integralną część załącznik graficzny, przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 1 i 2 upzp). Rada gminy może uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzieli do takiego opracowania, i nie ma obowiązku jednorazowo opracowywać i uchwalać planu zagospodarowania dla całego terenu danej miejscowości (wyrok NSA z 27.10.1999 r. IV SA 338/99, akceptowany przez prof. Z. Niewiadomskiego w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz". C.H. Beck 2008. Wydanie 4 s. 145 nb. 1). W części tekstowej uchwała dokonuje identyfikacji obszaru objętego planem przez użycie nazwy własnej lub słowny opis granic. W części graficznej, stanowiącej, zgodnie z art. 14 ust. 2 upzp, integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, przedstawia się na mapie granice obszaru objętego planem. Granice obszaru obowiązywania planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne, by nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom, czy nie. Obowiązek ten dotyczy również wyznaczania granic obszaru, wobec którego dopiero przystępuje się do sporządzania planu. Jeśli ostateczny przebieg granic planu wyłania się w toku sporządzania projektu i związany jest ze stanem faktycznym terenu, konieczne jest odpowiednie skorygowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały. Działań tych nie może podjąć organ sporządzający projekt planu, gdyż stanowiłoby to naruszenie właściwości organów., o których mowa w art. 28 upzp ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego C.H. Beck 2008 s.144-148 nb 13-15). W niniejszej sprawie naruszono art. 14 ust. 1 i 2 upzp, ponieważ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego Uchwałą nr LI/327/09 objęto zakresem Uchwały północną część działki o nr geodezyjnym 305/1, która nie była ujęta ani w uchwale nr LI-266/06, ani w uchwale nr VIII/35/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Sękowie. Opracowanie przez organ wykonawczy projektu planu w innych granicach, niż określonych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, stanowi naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego i prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. By można było północną część działki nr 305/1 ująć w planie zagospodarowania przestrzennego, należy najpierw zmienić w tym zakresie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu (k. 17-23 akt sądowych), czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Przepis art. 17 upzp dzieli procedurę planistyczną na dwa etapy. Pierwszy, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, wiąże się z obowiązkiem ogłoszenia i obwieszczenia o podjęciu takiej uchwały, określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu i z zawiadomieniem o podjęciu uchwały instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu oraz z obowiązkiem rozpatrzenia wniosków w ustawowym terminie. Drugi etap rozpoczyna sporządzenie projektu planu a kończy jego uchwalenie. Brak ustawowego zakazu etapowego sporządzania planu miejscowego, gdy to wola rady decyduje o przystąpieniu do sporządzenia planu i gdy taką etapowość przewiduje uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu - w sytuacji gdy zastosowane procedury powiadamiania o obszarze objętym procesem planistycznym i zgłoszone wnioski prowadzą do opracowania planu częściowego, nie wykraczającego poza granice wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu - prowadzi do wniosku że zastosowany tryb nie musi być - w konkretnej sytuacji faktycznej - uznany za naruszający prawo. Przepis art. 28 upzp wskazuje trzy przesłanki nieważności uchwały rady gminy w badanym przedmiocie - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Jeśli właściwy organ zadecydował o przystąpieniu do sporządzenia planu, określił obszar objęty planem i założył możliwość opracowania go etapami a następnie plan częściowy uchwalił wykraczając poza projekt sporządzony przez właściwy organ, w niniejszej sprawie Wójta Gminy Duszniki, przez objęcie w nim części północnej działki o nr geodezyjnym nr 305/1, która nie była ujęta w żadnej z dwu uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu - to właściwość organów została naruszona (wyrok NSA z 09.10.2007 r. II OSK 1086/07 dostępny w Internecie na stronie cbios.nsa. gov.pl). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ustalenia planu winny być na tyle precyzyjne i szczegółowe, aby można było na ich podstawie: 1. sporządzić projekt budowlany, 2. zagwarantować, przy wydawaniu decyzji administracyjnych, realizację ustawowych zadań w zakresie ładu przestrzennego, ochrony środowiska i innych. Trafnie Wojewoda twierdzi, że zapis § 30 ust. 3 Uchwały nr LI/372/09 budzi wątpliwości interpretacyjne wskazując, że po wybudowaniu obwodnicy Sękowa w ciągu drogi Lipnica-Duszniki, obsługa komunikacyjna terenów nastąpi z drogi wewnętrznej 5.KDW, a droga wewnętrzna 3.KDW zostanie zlikwidowana i włączona do terenów 1.P.U. tj. do terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Nie można od zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim ma być wybudowanie obwodnicy, uzależniać zmiany przeznaczenia terenu (w tym wypadku drogi wewnętrznej na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej). Dopiero po wybudowaniu obwodnicy, należałoby dokonać zmiany Planu przez zmianę przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 3. KDW i włączenia go do terenów 1.P.U. W zaskarżonej Uchwale brak jest zgodności treści uchwały w § 18 ust. 1 pkt 2 z rysunkiem planu, bowiem na rysunku planu nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy, która zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 wynosi 20 m od najbliższej krawędzi jezdni drogi Duszniki-Lipnica. Stanowi to naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że na projekcie rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu. Projekt planu miejscowego, a zatem przyszły plan miejscowy, musi zawierać część tekstową i graficzną. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia określają skalę planu oraz wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, z uwzględnieniem w szczególności wymogów dotyczących materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Zgodnie z przepisami rozporządzenia, projektem planu miejscowego jest projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie planu miejscowego. Rysunek planu obowiązuje w taki zakresie w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego C.H. Beck 2008 s.150-151 nb. 2). W niniejszej Uchwale doszło do naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 ppsa stwierdził nieważność Uchwały Rady Gminy Duszniki z dnia 24 listopada 2009 r. nr LI/372/09. O wykonalności zaskarżonego aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. ja