II GSK 433/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Marzenna Zielińska Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy U. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 62/10 w sprawie ze skargi Gminy U. D. na ocenę Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie protestu od formalnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 62/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny R. oddalił skargę Gminy U. D. na ocenę Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2010 r. dotyczącą projektu "Tworzenie nowoczesnej bazy turystyczno-rekreacyjnej w U. D. - budowa basenu odkrytego przy Międzyszkolnej Krytej Pływalni w U. D." nr [...]. Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zarząd Województwa P. poinformował Gminę U. D. o tym, że uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. jej wniosek został warunkowo wybrany do dofinansowania złożonego przez nią projektu pod nazwą: "Tworzenie nowoczesnej bazy turystyczno-rekreacyjnej w U. D. - budowa basenu odkrytego przy Międzyszkolnej Krytej Pływalni w U. D." nr [...], a także wskazał, że Gmina obowiązana jest dostarczyć do Departamentu Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych RPO dokumenty niezbędne do dokonania formalnej weryfikacji końcowej wniosku w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od otrzymania tego wezwania, do godziny 15.30. Zarząd poinformował Gminę także o tym, że zgodnie z Regulaminem Konkursu nie dochowanie tego terminu spowoduje, iż wniosek otrzyma negatywną ocenę formalną. Pismo to wpłynęło do Urzędu Gminy U. D. w dniu 7 sierpnia 2009 r. W imieniu wnioskodawcy wymagane dokumenty miała osobiście dostarczyć pracownica Urzędu Gminy, będąca wtedy ciąży, która zajmowała się przygotowaniem wniosku. Z uwagi na zły stan zdrowia kobieta musiała jednak przerwać podróż do R., a dokumenty wysłała pocztą kurierską w dniu 9 listopada 2009 r. Dokumentacja wpłynęła do Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego po upływie zakreślonego terminu, tj. w dniu 10 listopada 2009 r. W związku z powyższym wniosek Gminy uzyskał negatywną ocenę formalną. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa P. oddalił protest Gminy dotyczący negatywnej oceny formalnej jej wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz.712 ze zm.), jak również procedury konkursowe, nie przewidują możliwości przywrócenia terminu do złożenia wymaganej dokumentacji. Po rozpoznaniu skargi Gminy U. D. na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. stwierdził, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że negatywna ocena formalna wniosku Gminy dokonana została w oparciu o przepis pkt 4.1.4 ppkt 4 "Regulaminu Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej V Infrastruktura publiczna, działania: 5.1.Infrastruktura edukacyjna, schemat A - szkoły wyższe, 5.3. Infrastruktura sportowa i rekreacyjna, schematy : A - Euroboiska, B - inna infrastruktura sportowa i rekreacyjna; Osi priorytetowej VI Turystyka i kultura". Zgodnie z tym przepisem wnioski, dla których nie dostarczono kompletu wymaganych i zgodnych ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie dokumentów, lub co do których w wyznaczonym terminie wniosek nie został uzupełniony lub poprawiony, lub dostarczony został po wyznaczonym terminie, lub wskazany błąd nie został właściwie poprawiony, uzyskują negatywną ocenę formalną, co prowadzi do niepodpisania umowy o dofinansowanie dla danego projektu. Sąd I instancji podkreślił, że Gmina została pouczona w sposób jasny i precyzyjny zarówno o sposobie i terminie złożenia dokumentacji, jak i o konsekwencjach niedotrzymania tego terminu, a negatywna ocena formalna wniosku ma miejsce w każdej sytuacji niedotrzymania terminu, bez względu na przyczyny. Opracowanie zasad postępowania przy rozdziale środków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego ustawodawca powierzył Instytucji Zarządzającej, która zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, odpowiada za prawidłową realizację programu, a do jej zadań należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust.1 pkt 8 ustawy). Przez system realizacji należy zaś rozumieć – zgodnie z art. 5 pkt 11 tej ustawy - zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrole i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust.1 pkt 3. Z mocy art. 37 cyt. ustawy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucja Zarządzająca otrzymała zatem uprawnienia do określenia swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie. Postępowanie to ma charakter konkursowy i to - zdaniem Sądu I instancji - determinuje sposób określenia w regulaminie konkursu sposobu dostarczania wniosków i ich uzupełniania. Zasady konkursu określone w regulaminie są jednakowe dla wszystkich i nie mogą być zmieniane dla potrzeb poszczególnych beneficjentów, a każdy przystępując do konkursu godzi się na te zasady. Zgodnie z Regulaminem Konkursu datą wpływu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu jest termin dostarczenia do Departamentu Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych Regionalnego Programu Operacyjnego (data stempla Sekretariatu Departamentu) lub w przypadku dostarczenia pocztą - data stempla Kancelarii Ogólnej (pkt 3 ppkt 6 Regulaminu Konkursu). Wniosek można było złożyć osobiście lub przez posłańca, przesłać pocztą kurierską lub listem poleconym, ale w każdym przypadku datą wpływu wniosku jest data jego dostarczenia. Natomiast z datą nadania dokumentacji pocztą Regulamin nie wiąże żadnych skutków prawnych. Mimo posługiwania się w Regulaminie sformułowaniami "data wpływu" i "termin dostarczenia" (w pkt 6 ppkt 6 Regulaminu), termin jest zachowany, jeżeli przed jego upływem dokumentacja znajdzie się w Departamencie Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych lub w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego. Terminy określone w Regulaminie należy obliczać zgodnie z przepisami art. 111 i n. k.c., a zatem Instytucja Zarządzająca prawidłowo obliczyła upływ 3-miesięcznego terminu, wyznaczonego Gminie na dostarczenie uzupełniającej dokumentacji, na dzień 9 listopada 2009 r. Brak unormowania w Regulaminie Konkursu postępowania w sytuacjach nieprzewidzianych, wystąpienia siły wyższej, nie uzasadnia uznania oceny formalnej wniosku za naruszającą prawo, ponieważ z obowiązujących przepisów nie wynika, iż procedury konkursowe takie regulacje muszą zawierać. Co do okoliczności związanej ze złym stanem zdrowia pracownicy, to nie mogła jej uwzględnić ani Instytucja Zarządzająca, ani Sąd I instancji, ponieważ przepisy Regulaminu Konkursu nie uzależniają konsekwencji związanych z przekroczeniem terminu złożenia (uzupełnienia) wniosku, od winy beneficjenta. Bezzasadny jest także, zdaniem Sądu I instancji, zarzut braku zastosowania w niniejszej sprawie wykładni celowościowej, ponieważ w postępowaniu konkursowym na etapie oceny formalnej w ogóle nie może być ona stosowana, a jedynie wykładnia literalna przepisów Regulaminu Konkursu. Wskazywany przez Gminę cel ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - pomoc podmiotom i przez to osiągnięcie zrównoważonego rozwoju jest realizowany m.in. przez określenie procedur przyznawania i rozdziału środków, może mieć również znaczenie przy ocenie strategicznej wniosku, w trakcie której bada się zgodność projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa, ale nie ma znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek formalnych wniosku. Dla zbadania legalności oceny formalnej dokonanej przez Zarząd nie mają też znaczenia: ilość przyznanych projektowi punktów, miejsce w rankingu, ani wielkość wydatkowanych przez Gminę środków na przygotowanie i realizację projektu. Sąd sprawuje bowiem kontrolę tej oceny jedynie pod względem zgodności z prawem. Skargą kasacyjną Gmina U. D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. – przez brak zastosowania do stanu sprawy tych przepisów, w oparciu o ich celowościową wykładnię, oraz przez niepełną ocenę ze strony WSA w R. całokształtu działania organu administracji publicznej Zarządu Województwa P. tworzącego w świetle treści tych przepisów i treści Regulaminu Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007 – 2013: w Rozdziale 3 "zasady składnia wniosków" możliwości składania wniosków osobiście lub pocztą kurierską i listem poleconym (przepis 3.3 A Regulaminu), zaś w przepisie 3.6 różnicującego daty wpływu wniosków od rodzaju doręczenia; - naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. polegające na braku pełnej oceny działań podejmowanych przez organ administracyjni w kontekście treści i celów przepisu prawa materialnego w postaci art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1828/2006. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w całokształcie sprawy i wszelkich łączących się z nią zagadnień), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje. Prawidłowo skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej wskazywać powinny precyzyjnie przepisy, które według wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone i określać (uzasadniać) dlaczego w przypadku tych przepisów doszło do ich naruszenia przez Sąd I instancji. Z istoty związania granicami skargi kasacyjnej wynika przy tym, ze nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wychodzenie poza treść wskazanych przez stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia zarzutów (uzupełnianie ich bądź korygowanie w jakikolwiek sposób ich treści). W skardze kasacyjnej powołano się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności omówienia wymaga zarzut naruszenia "art. 3 § 1 w związku z § 3 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – polegający na braku pełnej oceny działań podejmowanych przez organ administracji w kontekście treści i celów przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1828/2006". Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei według art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje, postanowienia oraz akty enumeratywnie wymienione w tym przepisie (pkt 1-8). W powyższych przepisach został zatem uregulowany zakres działania sądów administracyjnych, który został ukształtowany bardzo szeroko i obejmuje – pomijając pewne wyjątki – całokształt działalności administracji publicznej. Kasator jednak w żaden sposób nie wykazał aby Sąd I instancji uchybił powołanym wyżej przepisom. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa P. w przedmiocie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, przy czym kontroli tej dokonał w zakresie zgodności z prawem. Okoliczność zaś, że kontrola nie spełniła oczekiwań kasatora nie oznacza, iż Sąd I instancji naruszył powołane przepisy. O naruszeniu tych przepisów można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza zakres kontroli przewidziany w tych przepisach, bądź też wbrew treści tych przepisów uznał się za niewłaściwy w sprawie. Strona skarżąca zaś nie kwestionowała właściwości rzeczowej sądu administracyjnego w tej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył też art. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju oraz art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r., powołanych przez kasatora zarówno w kontekście naruszenia art. 3 p.p.s.a., jak i w charakterze samodzielnej podstawy w ramach naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez politykę rozwoju rozumie się zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. W powyższym przepisie zdefiniowano zatem pojęcie polityki rozwoju oraz określono podstawowe reguły odnoszące się do podejmowanych działań w celu realizacji tej polityki. Te działania – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – mają znaczenie przy ocenie strategicznej wniosku, w trakcie której bada się zgodność projektu z potrzebami i zróżnicowanym rozwojem województwa, a nie – jak w niniejszej sprawie – przy ocenie spełnienia formalnych przesłanek wniosku (brak uzupełnienia tego wniosku w zakreślonym terminie). W każdym razie określony w art. 2 omawianej ustawy cel polityki rozwoju nie pozwala na zastosowanie sugerowanej w skardze kasacyjnej wykładni celowościowej i przyjęcie, iż wniosek o dofinansowanie, uzupełniony po upływie zakreślonego terminu powinien być rozpatrzony pozytywnie z uwagi na ważne – zdaniem strony – przyczyny uchybienia tego terminu. Trudno też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 5 Rozporządzenia Komisji (WRE) Nr 1828/2006. W przepisie tym uregulowano kwestie działań informacyjnych skierowanych do potencjalnych beneficjentów, przy czym w ust. 2 pkt a i b tego przepisu wskazano, iż instytucja zarządzająca dostarcza potencjalnym beneficjentom pisemnych i szczegółowych informacji dotyczących przynajmniej w zakresie warunków kwalifikalności do otrzymania dofinansowania w ramach programu operacyjnego oraz procedur rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, oraz czasu trwania poszczególnych procedur. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca takie zaś informacje otrzymała, skoro – jak wynika – ze wskazanego przez Sąd I instancji pisma z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zarząd Województwa P. – z powołaniem się na pkt 4.1.4 ppkt 4 (s. 14) Regulaminu Konkursu – poinformował stronę skarżącą, iż przyznane dofinansowanie uzależnione jest od dostarczenia do Departamentu Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych RPO kompletu wymaganych dokumentów w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od otrzymania wezwania, do godziny 1530. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.