II GSK 1146/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.P., L.P., T.P. – I. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 53/10 w sprawie ze skargi A.P., L.P., T.P. – I. s.c. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L., 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz A.P., L.P., T.P. solidarnie 800 (osiemset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 53/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę A.P., L.P. i T.P., prowadzących Zakład Produkcyjno – Handlowy I. w formie spółki cywilnej na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] lutego 2009 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. nałożył na A.P., L.P. S.C. karę pieniężną w kwocie 3000 zł. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie kontroli dokumentów w dniu 25 września 2008 r., podczas wykonywania przewozu na potrzeby własne przez A.P., L.P. S.C. samochodem ciężarowym marki Renault Traffic, kierowca T.P. nie przedstawił dowodu uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, wobec czego doszło do naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej zwana u.t.d.). Decyzją z [...] marca 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nieuwzględniono wszystkich wspólników Spółki cywilnej – I. Stwierdził, że organ powinien ustalić skład osobowy spółki i objąć postępowaniem wszystkich wspólników zapewniając im czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Decyzją z [...] maja 2009 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w stosunku do A.P. i L.P. w sprawie naruszenia przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego - jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta uprawomocniła się. Następnie postanowieniem z 10 sierpnia 2009 r. zawiadomił wszystkich wspólników spółki cywilnej I. – A.P., L.P. i T.P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym Naczelnik Urzędu Celnego w L. decyzją z [...] października 2009 r. nałożył na skarżących karę w wysokości 3000 zł. Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z [...] grudnia 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania wspólników spółki cywilnej I. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wskazał, że zgodnie z art. 42 u.t.d. podmioty wykonujące na terytorium Polski po drogach krajowych przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczenia opłaty drogowej. Dowodem uiszczenia stosownej opłaty za przejazd po drogach krajowych jest okazanie przez kierowcę pojazdu w trakcie kontroli prawidłowo wypełnionej karty opłaty (art. 87 ust. 1 u.t.d.). W przypadku braku takiego dokumentu wykonujący przewóz podlega zgodnie z art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. karze pieniężnej. Wysokość tej kary określona jest w załączniku do cytowanej ustawy – Lp. 4.1, gdzie stanowi się, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty za przejazd. Wobec tego, skoro w pojeździe nie znajdowała się karta opłaty dobowej, kara została nałożona na skarżących zasadnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalając skargę wspólników spółki I. podzielił ocenę organu II instancji, że decyzja nakładająca karę pieniężną została wydana zgodnie z prawem. Podniósł, że bezsporna w sprawie jest okoliczność, że podczas kontroli kierowca nie posiadał przy sobie karty opłaty. Mimo, że skarżący podnoszą, że opłata jednodniowa została uiszczona, organy zasadnie, w ocenie Sądu wskazały na przepis art. 87 ust. 1 u.t.d. oraz zapis Lp. 4.1 załącznika do tej ustawy, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Sąd wskazał, że dowód opłaty został dołączony do akt administracyjnych po upływie około roku od dnia kontroli oraz, że skarżący nie posiadają dowodu zakupu karty drogowej. WSA w L. ponadto podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie mógł oceniać winy przedsiębiorcy, jak domagali się tego skarżący, bowiem kara administracyjna za naruszenie przepisów o transporcie drogowym wymierzana jest w oderwaniu od aspektu zawinienia sprawcy. Powołał się w tym zakresie na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08 oraz z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 52/04. Koncepcja przyjęta przez Trybunał usprawiedliwia stosowanie kar na zasadzie automatyzmu, bez badania winy sprawcy, a jedynie na podstawie ustalonego faktu naruszenia obowiązku określonego zachowania wskazanego w ustawie. A.P., L.P. i T.P. – wspólnicy S.C. I. zaskarżyli skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości, wnosząc o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 193 w zw. z art. 145 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] października 2009 r. W razie nieuwzględnianie tego wniosku wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. poprzez jego zastosowanie, mimo że skarżący zakupili kartę opłaty drogowej, a zatem uiścili opłatę za przejazd pojazdu po drogach krajowych zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d. w związku z czy nie naruszyli obowiązków wynikających z przepisów, - art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że z okoliczności ujawnionych w postępowaniu wynika, że skarżący zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d. uiścili opłatę za przejazd pojazdu po drogach krajowych, a brak karty opłaty przy przeprowadzonej kontroli wynikał ze szczególnych okoliczności, których skarżący nie byli w stanie przewidzieć; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niestwierdzenie w całości nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] października 2009 r. oraz decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z [...] grudnia 2009 r. mimo iż decyzje dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Naczelnika Urzędu Celnego z [...] maja 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego wobec A., L. i T.P. – wspólników spółki cywilnej I. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że Dyrektor Izby Celnej w B. oraz Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. naruszyli powyższy przepisy, tj. nie zebrali całości materiału dowodowego w sprawie oraz nie wykazali na podstawie jakich dowodów organ ustalił, że brak karty opłaty przy kontroli drogowej nie wynikał ze szczególnych okoliczności, których skarżący nie byli w stanie przewidzieć. Skarżący wskazali na szczególne okoliczności braku posiadania karty opłaty w pojeździe. Wyjaśnili, że w dniu 25 września 2008 r. w godzinach porannych otrzymali pilne i niespodziewane zlecenie przewozu towarów, zatem znaleźli się w sytuacji nagłej i nieprzewidzianej. Przejazd ten był jednorazowy, gdyż spółka bardzo rzadko zapewnia dostawę swoim kontrahentom. Okoliczności te, w ocenie skarżących, były podstawą do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. Skarżący wskazali, że brak wyczerpujących ustaleń, w zakresie czy brak dowodu opłaty w kontrolowanym pojeździe wynikał ze szczególnych okoliczności, których nie byli w stanie oni przewidzieć, nie przeprowadzenie żadnego dowodu na tą okoliczność świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. skarżący stwierdzili, że decyzja Naczelnika Urzędu Celnego z [...] maja 2009 r. o umorzeniu postępowania – zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. była decyzją ostateczną, gdyż nie wniesiono od niej odwołania w przewidzianym ustawowo terminie. Po tej decyzji organ wszczął kolejne postępowanie w tej samej sprawie wobec tej samej strony. Wobec tego, zdaniem skarżących, decyzja Naczelnika Urzędu Celnego i decyzja organu II instancji dotknięte są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący stanęli na stanowisku, że pojęcie decyzji ostatecznej odnosi się zarówno do decyzji umarzających postępowanie, jak i decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki sformułowane zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. i żadna z nich w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie. Zasadny jest zarzut naruszenia - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] października 2009 r. oraz decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z [...] grudnia 2009 r., mimo iż dotyczą one sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną, tj. decyzją Naczelnika Urzędu Celnego z [...] maja 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego wobec A., L. i T.P. – wspólników spółki cywilnej I. W rozpoznawanej sprawie zaistniała taka sytuacja procesowa, że po wydaniu przez Dyrektora Izby Celnej w B. decyzji z [...] marca 2009 r. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, Naczelnik Urzędu Celnego w L. wydał kolejno dwie decyzje. Pierwsza z nich z [...] marca 2009 r. rozstrzygała o umorzeniu postępowania w sprawie z powodu bezprzedmiotowości, druga z [...] października 2009 r., utrzymana następnie w mocy decyzją zaskarżoną, orzekała w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na wspólników spółki cywilnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zarówno decyzja o umorzeniu postępowania, jak i wydana później decyzja merytoryczna posiadają przymiot ostateczności. Kwestię tej dwutorowości postępowania, jak wynika z motywów wyroku, dostrzegł Sąd I instancji, lecz nie poddał jej analizie w aspekcie przesłanek z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., milcząco uznając, że nie było przeszkód prawnych do merytorycznego orzekania w przedmiocie kary pieniężnej, mimo uprzedniego prawomocnego umorzenia w tej sprawie postępowania. Stanowisko takie na gruncie rozpoznawanej sprawy nie wydaje się być w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe. Wskazać należy na treść art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., wedle którego wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną dotknięte jest wadą nieważności. Dla oceny czy taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy zachodzi tożsamość sprawy zarówno przedmiotowa jak i podmiotowa. W tym zakresie zauważyć należy, że przedmiot postępowania jest w obydwu przypadkach ten sam i dotyczy kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych w związku wykonywaną działalnością gospodarczą. W obydwu przypadkach jako adresaci decyzji występują te same podmioty - wspólnicy spółki cywilnej: A.P., L.P. i T.P. Nie uległy też zmianie okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi zatem tożsamość sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wydaną decyzją organ administracji jest związany (art. 110 k.p.a.). Powyższe zasady w takim samym stopniu dotyczą decyzji merytorycznych jak i decyzji o umorzeniu postępowania. Trwałość decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak trwałość każdej innej decyzji ostatecznej. W myśl art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, dopóki prawomocna decyzja umarzająca postępowanie pozostaje w obrocie prawnym to jej adresaci maja prawo oczekiwać, że decyzja rozstrzygająca tę sprawę co do jej istoty nie zapadnie. Gdyby jednak, tak jak w rozpoznawanej sprawie, stało się inaczej i w tej samej sprawie wydana została ostateczna decyzja merytoryczna , to decyzja ta obarczona jest wada nieważności z powodu naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19, z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, LEX nr 35931, I OSK 1167/09). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że zagadnienie czy zachodzi naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej w sytuacji gdy tylko jedna z dwóch wydanych w tej samej sprawie ostatecznych decyzji jest decyzja merytoryczną nie jest jednoznacznie oceniane w piśmiennictwie. Według J. Borkowskiego o naruszeniu zasady res iudicata można mówić w przypadku wydania kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty (J. Borkowski (w:) Komentarz 12, 2011, s. 631-632). Natomiast jeżeli zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie już załatwionej decyzją ostateczną, to brak będzie podstaw do stwierdzenia jej nieważności, gdyż kończy ona postępowanie bezprzedmiotowe. Podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja jest inna. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie poprzedza wydanie decyzji merytorycznej. Wydaje się zatem, że o tym czy doszło do naruszenia zasady res iudicata przy wydaniu w sprawie decyzji umarzającej postępowanie i merytorycznej - decydują charakter sprawy i okoliczności umorzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. okazał się zasadny. W sytuacji gdy zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. odniesienie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest zbędne, skoro zaskarżona decyzja dotknięta była wada nieważności z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.