II SA/Łd 241/10

Dnia 6 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA: Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego oraz umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym - oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania Z. B. i W. B. oraz T. Ż., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił nakazania rozbiórki budowanego budynku mieszkalnego na działkach R. S. Nr ewid. [...] i [...] w miejscowości P., Gm. S. i umorzył postępowanie w sprawie robót wykonywanych przy tym budynku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że aktualnie prowadzone są przez inwestora roboty wykończeniowe przy budowanym budynku mieszkalnym. Budynek ten to obiekt dwukondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym, murowany z drewnianym dachem krytym blachodachówką. Prace budowlane są zgodne z projektem budowlanym. Pierwotne eternitowe pokrycie dachu zostało zmienione na blachodachówkę. Na podstawie tych ustaleń organ uznał, że budowa jest prowadzona przez inwestora zgodnie z przepisami prawa i brak jest podstaw do wydania decyzji zobowiązującej do rozbiórki obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. B. i W. B. oraz T. Ż. wnieśli o jej uchylenie i wydanie nakazu rozbiórki. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu odwołujący się zarzucili niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Zdaniem strony, oparcie rozstrzygnięcia jedynie na przepisie art. 48 Prawa budowlanego było niewystarczające. Organ nie przeanalizował treści zapisów w dzienniku budowy. Współwłaścicielem działki, na której prowadzona jest budowa jest jedna ze skarżących – T. Ż. Decyzja o warunkach zabudowy dla realizowanego obiektu, jak i decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie były doręczone współwłaścicielce gruntu, czyli T. Ż. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że sformułowanie decyzji I instancji jest wzajemnie sprzeczne. Organ ten, w jednej decyzji rozpoznał sprawę merytorycznie (odmowa wydania nakazu rozbiórki) i umorzył postępowanie. Tymczasem bezprzedmiotowość stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania oznacza, że nie ma możliwości merytoryczne rozpatrzenia sprawy. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują na to, że budynek mieszkalny został podwyższony w stosunku do projektowanego, wykonano dodatkowe otwory okienne w elewacji wschodniej i zachodniej na wysokości poddasza, co może wskazywać na zmianę przeznaczenia poddasza. Inwestor zmienił także geometrię dachu. Jak wskazał organ odwoławczy, kwestie te powinny być dokładnie zbadane przez organ I instancji w kontekście art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Uznanie zatem, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe organ ocenił jako przedwczesne i nieznajdujące uzasadnienia wobec niepełnego materiału dowodowego. Wśród naruszeń przepisów prawa organ zwrócił także uwagę na uchybienie regulacji art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uznając, że uzasadnienie decyzji I instancji nie spełnia wymogów opisanych w tym przepisie. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ I instancji powinien zawiadomić o tym fakcie strony postępowania i umożliwić im zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami przed wydaniem decyzji w sprawie w trybie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że podziela te argumenty, które odnoszą się do zaniechania wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy kwestii, aczkolwiek częściowo w innym zakresie. Kwestie własności nieruchomości, jak wskazał organ, nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Natomiast wymogi jakie powinien spełnić inwestor aby uzyskać pozwolenie na budowę to zagadnienia, które są rozpoznawane w toku postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno – budowlanej na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie postępowania organ nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 59d Prawa budowlanego, gdyż przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Fakt sfałszowania określonych dokumentów może być wyjaśniony wyłącznie przez organy ścigania. W skardze na powyższą decyzję W. B. wskazał, że uchylenie przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji jest tylko działaniem na zwłokę, bowiem organy nie dążą do wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Organy nadzoru budowlanego nie podejmują działań w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności kwestii własności działki, na której realizowany jest obiekt. Zdaniem skarżącego, wyrok sądu powszechnego stwierdzający zasiedzenie przez inwestora działki jest sfałszowany i jako taki nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W ocenie strony, materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na stwierdzenie, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej i naruszył prawo własności do gruntu, na którym powstał budynek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym sprawy, organ II instancji nie naruszył regulacji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezspornym jest w sprawie to, że organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wniosku o nakazanie rozbiórki będącego w budowie budynku mieszkalnego. Organ II instancji rozpoznając odwołanie stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie było niekompletne. Nadto, zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują na to, że obiekt jest realizowany w odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, do kompetencji organu I instancji będzie należała ocena, czy stwierdzone odstępstwa mają charakter istotny i czy łączą się z koniecznością przeprowadzenia postępowania, którego celem będzie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ zobowiązany będzie do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Utrwalony jest w orzecznictwie bowiem pogląd, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 roku, I SA 1768/99, Lex Nr 54171; wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 roku, III ARN 55/94, OSNP 1995/7/83 i inne). Z treści zaskarżonej decyzji wynika także, że rozstrzygnięcie I instancji zawierało także inne wady. Przede wszystkim, rozstrzygnięcie to było wzajemnie sprzeczne (odmowa wydania decyzji o nakazie rozbiórki i jednocześnie umorzenie postępowania). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, takie sformułowanie sentencji decyzji nie odpowiada prawu. Organ II instancji zwrócił także uwagę na uchybienie wymogom art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, organ nie zawiadomił stron postępowania o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia w przedmiocie zgromadzonych dowodów, na mocy art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie opisane uchybienia sprawiły, że decyzja I instancji, jako naruszająca przepisy prawa, musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Na marginesie podkreślić należy, że organ odwoławczy dokładnie wyartykułował wszystkie uchybienia organu I instancji zgodnie z wymogami prawnymi uzasadnienia zapisanymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych powodów Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, Sąd nie spostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, a uchybienia przepisom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby stanowić podstawę do zastosowania treści art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że Sąd po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, nie dopatrzył się działań organów noszących znamiona celowego przewlekania postępowania. Fakt, że strona domaga się wydania decyzji o nakazie rozbiórki nie rodzi po stronie organu obowiązku wydania takiej decyzji. Organy administracji, a w tym organy nadzoru budowlanego działają na podstawie przepisów prawa, badając stan faktyczny sprawy oceniają czy zachodzi podstawa do zastosowania określonego przepisu i nałożenia na stronę danych obowiązków. W toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi strona podnosiła, że obiekt został częściowo wzniesiony na działce stanowiącej jej współwłasność. Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim powtórzyć za organem, że kwestia naruszenia prawa własności nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zagadnienie to należy do sporów cywilno – prawnych, które rozpoznają sądy powszechne. W tym aspekcie należy zwrócić uwagę na fakt, iż inwestor legitymuje się prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego stwierdzającym zasiedzenie części działki. Co warto podkreślić po raz kolejny, postanowienie to korzysta z przymiotu prawomocności, co oznacza, że twierdzenia strony o jego sfałszowaniu nie znajdują uzasadnienia. Warto również podkreślić, że organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miał obowiązek wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. Skarżąca, jako strona postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, zawiadomiona powinna zostać o zakończeniu postępowania i pouczona o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w przedmiocie zebranych dowodów. Strona, która nie będzie zgadzała się z treścią rozstrzygnięcia będzie miała prawo złożyć odwołanie od takiej decyzji. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.