IV SA/Wa 431/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej N. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2007r. orzekającej o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na wyburzeniu istniejącego i wybudowaniu nowego budynku biurowego przy ul. [...], zlokalizowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie [...] orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007r. orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na wyburzeniu istniejącego i wybudowaniu nowego budynku biurowego przy ul. [...], zlokalizowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie [...]. W dniu [...] czerwca 2007r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej N. powołując się na okoliczność doręczenia Wspólnocie decyzji z dnia [...] maja 2007r., złożył odwołanie od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2007r. z żądaniem jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania Wspólnota powołała się na prawo własności i przepisy chroniące interesy osób trzecich, tj. przepisy dotyczące prawa sąsiedzkiego znajdujące się w Kodeksie cywilnym. W jej ocenie nieruchomość, na której jest planowane wybudowanie nowego budynku i nieruchomość zarządzaną przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej N. wraz z innymi nieruchomościami położonymi przy ul. [...] należy uznać za nieruchomości sąsiednie. Zdaniem odwołującej się Wspólnoty przesunięcie linii zabudowy [...] w stronę Pl. [...] wraz ze zwiększeniem liczby kondygnacji do ośmiu spowoduje zasłonięcie budynku przy ul. [...] i tym samym doprowadzi do zaciemnienia tego budynku, co narusza interesy właścicieli nieruchomości mieszczącej się przy ul. [...]. Odwołująca się wskazała, iż art. 144 k.c. zakazuje właścicielowi nieruchomości wszelkich działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia 1 nieruchomości i stosunków miejscowych. Odwołująca się Wspólnota wskazała również, iż inwestycja planowana przy ul. [...] będzie polegać na wyburzeniu już istniejącego budynku do samych fundamentów, a następnie wybudowaniu nowego budynku wraz z dwupoziomowym parkingiem podziemnym. Tego typu roboty ziemne polegają na naruszeniu w istotny sposób substancji i struktury gruntu, ponieważ np. budowa parkingu podziemnego będzie prawdopodobnie wiązać się z robotami do głębokości 12 metrów, co może mieć wpływ na stabilność fundamentów i ścian budynku przy ul. [...], zwłaszcza iż budynek ten ma już ponad 100 lat i jest wpisany do rejestru zabytków. Odwołująca się Wspólnota zwróciła uwagę, że realizacja planowanej inwestycji, w związku z na nowo wyznaczonymi liniami zabudowy, utrudni mieszkańcom kamienicy [...] i innych kamienic mieszczących się przy ul. [...] dostęp do ich nieruchomości od strony podwórza. Linie zabudowy nowej inwestycji są wyznaczone w taki sposób, że umożliwiają wybudowanie nowego budynku w mniejszej odległości od budynku N., niż ma to miejsce obecnie. Już w chwili obecnej przejazd samochodem jest utrudniony z uwagi na bardzo małą odległość pomiędzy budynkami. Zmniejszenie wspomnianej odległości może uniemożliwić przejazd jakimkolwiek pojazdom. Na koniec Wspólnota zwróciła uwagę na art.7 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji do rozstrzygania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Realizacja inwestycji w ramach obecnie wyznaczonej linii zabudowy wiąże się ze znacznym ograniczeniem dostępu naturalnego światła do budynku przy ul. [...], zagrożeniem odchylenia budynku od pionu, popękania jego fundamentów i ścian oraz utrudnieniem dostępu do wszystkich budynków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. sygn. Akt [...] stwierdziło, na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa N. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 125/08 uchylił zaskarżone postanowienie SKO. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż ustalenie w postępowaniu odwoławczym, że odwołanie wniósł podmiot nie mający w sprawie własnego interesu prawnego lub obowiązku upoważnia organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie stanowi natomiast podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę przepis art. 134 k.p.a., który mówi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia 2 niedopuszczalność odwołania. Rozpoznając ww. sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W pierwszej kolejności skład orzekający uznał, iż w powyższej sprawie organ I instancji doręczył Wspólnocie Mieszkaniowej N. decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2007r. orzekającą o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na wyburzeniu istniejącego i wybudowaniu nowego budynku biurowego przy ul. [...], zlokalizowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie [...]. Co prawda organ I instancji nie dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru przedmiotowej decyzji, bowiem w jego ocenie Wspólnota nie była stroną postępowania i decyzję tę otrzymała jedynie do wiadomości, jednakże z uwagi na okoliczność zawarcia w decyzji pouczenia o środku i terminie jej zaskarżenia nie można mówić, iż mamy do czynienia z doręczeniem o charakterze informacyjnym, (por. uzasadnienie wyroku WSAIV SA/Wa 125/08). Zważywszy, iż w powyższej sprawie inwestor zamierza realizować inwestycję polegającą na wyburzeniu istniejącego i wybudowaniu nowego budynku biurowego przy ul. [...], zlokalizowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie [...], Kolegium wskazało, iż niewątpliwie w tym postępowaniu stronami będą użytkownicy lub właściciele działek, na których będzie realizowana inwestycja (nie zawsze właściciel działki wskazanej jako teren inwestycji jest wnioskodawcą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), jak i bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wiąże się z ochroną prawa własności, jaką gwarantuje art. 140 k.c. stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Zatem uprawnienie do bycia stroną tej kategorii podmiotów (art. 28 k.p.a.) wiąże się z ochroną prawa własności, bowiem w tym postępowaniu mogłaby zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ponadto źródłem pojęcia strony jest przepis prawa materialnego, zaś z samego faktu uczestnictwa w danym postępowaniu nie można wywodzić uprawnienia do bycia stroną postępowania. W niniejszej sprawie natomiast planowana inwestycja położona jest na działce ew. nr [...], zaś budynek Wspólnoty położony jest 3 na działce ew. [...] i oddzielony jest od terenu inwestycji działką stanowiącą własność W. Nieruchomość na której posadowiony jest budynek Wspólnoty nie graniczy zatem bezpośrednio z nieruchomością na której planowana jest inwestycja. Kolegium zwróciło także uwagę na to, iż decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie potencjalny sposób zagospodarowania danego terenu i nie wiąże się bezpośrednio z możliwością faktycznej realizacji inwestycji, bowiem dokumentem uprawniającym do rozpoczęcia robót budowlanych jest prawomocne pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji, może być, dla tego samego terenu, wydana dla wielu adresatów, jak i odnosić się do różnorodnych inwestycji. Decyzja ta nie podlega też ujawnieniu w ewidencji gruntów, jak również w księdze wieczystej (poza obowiązkiem prowadzenia rejestru wydanych decyzji). Na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy jest więc jednym z pierwszych dokumentów, niezbędnych przy realizacji planowanej inwestycji. Jednakże decyzja ta uprawnia do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tj. z 2000r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Skoro przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest hipotetyczna możliwość zabudowy terenu wskazanego przez inwestora, to tym samym, wobec braku projektu budowlanego, który konkretyzuje zamierzenie inwestycyjne, nie można określić ani sposobu oddziaływania planowanej inwestycji (kwestia zacienienia) na nieruchomości położone w dalszym sąsiedztwie, ani też stwierdzić czy roboty budowlane będą miały znaczący wpływ na budynki sąsiednie w tym, również budynek położony przy ul. [...]. Ochrona prawa własności, jaka wynika z przepisów prawa cywilnego odnosi się do naruszeń faktycznych, które mogą ograniczać wykonywanie tego prawa, nie zaś potencjalnych zagrożeń związanych z działaniami właścicieli działek sąsiednich. A zatem z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak również sposób usytuowania budynku Wspólnoty w ocenie Kolegium nie można mówić, iż Wspólnota Mieszkaniowa budynku położonego przy ul. [...] ma interes 4 prawny wynikający z art. 140 k.c. do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W dniu 1 marca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa N. zarzucając naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż Wspólnota nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej; * art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia w treści decyzji skarżącej Wspólnoty jako strony postępowania; * art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ochrony interesu prawnego Wspólnoty. Wobec powyższego Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż posiada interes prawny w uznaniu jej za stronę postępowania o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wyburzeniu istniejącego i wybudowaniu nowego budynku biurowego przy ul. [...], zlokalizowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie [...], albowiem realizacja tej inwestycji wpłynie na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości użytkowanych przez Wspólnotę poprzez: zacienie budynku Wspólnoty, możliwość naruszenia substancji i utraty oparcia dla ponad stuletniego, zabytkowego budynku Wspólnoty w trakcie prowadzenia robót budowlanych, utrudnienia dla mieszkańców Wspólnoty w komunikacji oraz dostępie do podwórza budynku Wspólnoty. Zdaniem skarżącej Wspólnoty źródłem jej interesu prawnego są przepisy prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. uczestnik postępowania M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., złożyła pismo procesowe wnosząc o oddalenie skargi i podnosząc, iż w ocenie uczestnika postępowania organ drugiej instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie jest stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem uczestnika okoliczności podnoszone przez Wspólnotę, z których wyprowadza ona interes prawny do wzięcia udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mają wyłącznie znaczenie z punktu widzenia kolejnego stadium postępowania zmierzającego do realizacji określonego zamierzenia inwestycyjnego, tj. postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. 5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż wydana została z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., mocą której organ ten po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej N. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2007r. orzekającej o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na wyburzeniu istniejącego i wybudowaniu nowego budynku biurowego przy ul. [...], zlokalizowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Kolegium uznało, iż z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak również sposób usytuowania budynku Wspólnoty nie można mówić, iż Wspólnota Mieszkaniowa budynku położonego przy ul. [...] ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na akceptację. W treści decyzji Kolegium zwróciło uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym ustalenia stron 6 w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy można spotkać się zarówno z poglądem o konieczności uwzględnienia wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym, jak i ze stanowiskiem, że uwzględnić należy tylko niektóre ze wspomnianych nieruchomości, wymagając od właściciela wykazania się interesem prawnym w konkretnej sprawie. Jednakże orzecznictwo nie kwestionuje generalnej reguły, iż uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z terenem planowanej inwestycji. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany również został pogląd, iż normą prawną chroniącą interes danej osoby w postępowaniu administracyjnym czy też przyznającą jej określone uprawnienia, skutkiem czego dany podmiot posiada interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym jest art. 140 k.c. stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, na który to przepis powołuje się skarżąca Wspólnota uzasadniając swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Mamy bowiem do czynienia z postępowaniem administracyjnym w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Mając na uwadze, iż w powyższej sprawie inwestor zamierza realizować inwestycję polegającą na wyburzeniu istniejącego i wybudowaniu nowego budynku biurowego przy ul. [...], zlokalizowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie [...], uznać należy iż w tym postępowaniu stronami będą użytkownicy lub właściciele działek, na których będzie realizowana inwestycja (nie zawsze właściciel działki wskazanej jako teren inwestycji jest wnioskodawcą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), jak i bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Tym samym również Wspólnota Mieszkaniowa N. jako bezpośredni sąsiad planowanej inwestycji jest stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji na działce ew. nr [...]. I chociaż z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja położona jest na działce ew. nr [...], zaś budynek Wspólnoty położony jest na działce ew. [...] i oddzielony jest od terenu inwestycji działką stanowiącą własność W., to w ocenie Sądu nie ma to wpływu na posiadany przez skarżącą Wspólnotę interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. 7 Należy podkreślić, iż działka oddzielająca działkę inwestycyjną od działki na której położony jest budynek Wspólnoty, zgodnie z wyjaśnieniami strony skarżącej oraz inwestora ma szerokość około 10 metrów i stanowi drogę wewnętrzną. Mając jednak na uwadze, iż realizacja inwestycji planowana jest w ścisłym centrum miasta, pośród gęstej zabudowy, uznać należy iż odmawianie przymiotu strony podmiotowi mającemu tytuł prawny do działki sąsiedniej odgrodzonej od działki inwestycyjnej około 10 metrowym pasem ziemi prowadzi do obejścia prawa. Trudno bowiem uznać, iż inwestycja polegająca na wyburzeniu istniejącego i wybudowaniu nowego budynku biurowego wraz z garażem podziemnym, nie może wpływać na sposób wykonywania prawa własności przez podmiot którego budynek jest oddalony od działki inwestycyjnej o kilka metrów. Zgodzić należy się z Kolegium, iż decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie potencjalny sposób zagospodarowania danego terenu i nie wiąże się bezpośrednio z możliwością faktycznej realizacji inwestycji, bowiem dokumentem uprawniającym do rozpoczęcia robót budowlanych jest prawomocne pozwolenie na budowę. Z uwagi jednak na brak planu zagospodarowania przestrzennego jest niezbędnym elementem całego procesu inwestycyjnego, decydującym o możliwości realizacji danego obiektu o określonych parametrach, na konkretnej nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje możliwość zabudowy terenu inwestycji wskazanego przez inwestora w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw - aktami wykonawczymi. Wykonując analizę organ przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji lub też, o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego umniejszanie roli postępowania o wydanie warunków zabudowy w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów. Inną kwestią natomiast jest okoliczność czy zarzuty podnoszone przez Wspólnotę Mieszkaniową N., w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2007r. zasługują na uwzględnieniu w niniejszym postępowaniu, czy też będą miały znaczenie z punktu widzenia kolejnego stadium postępowania zmierzającego do realizacji określonego zamierzenia inwestycyjnego, tj. postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też Sąd nie podzielając stanowiska Kolegium co do braku po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej N. interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Prezydenta W. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, 8 9 uznał iż organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze. W świetle powyższego Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Jednocześnie w oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.