II GSK 1219/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 91/10 w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającą ją decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego uznającą, że H. Z. wykonywał transport drogowy bez licencji i nakładającą na niego w związku z tym karę 8.000 zł. Zgadzając się z ustaleniami organu I instancji, GITD uznał, że kontrolowany przewóz był wykonany przez skarżącego w ramach prowadzenia działalności gospodarczej w postaci zarobkowego przewozu osób, na co ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125 poz. 874 z 2007 r.; dalej przywoływana jako u.t.d.) wymaga uzyskania licencji. Organ II instancji wskazał, że wykonywanie przewozu bez uzyskania licencji, a więc z naruszeniem art. 87 ust. 1, podlega karze wymienionej w Lp. 1.1 załączniku do u.t.d., na podstawie którego została autorowi skargi kasacyjnej wymierzona prawidłowo kara. Zaskarżając powyższą decyzję H. Z. zarzucił naruszenie przepisu art. 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U nr 220 poz. 1447 z 2010 r.; dalej u.s.d.g.) oraz art. 3 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 u.t.d.. Skarżący wskazał naruszenie przepisów u.s.d.g. poprzez uznanie go za przedsiębiorcę. Powołując się na uregulowania zawarte w u.t.d. skarżący stwierdził, że nie wykonywał transportu w sposób zarobkowy, a jedynie jednorazowo zabrał pasażerów i otrzymał od nich w zamian dobrowolny datek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że Inspekcja Drogowa w pierwszej kolejności powinna była ustalić, czy kontrolowany przewóz miał charakter zarobkowy w rozumieniu art. 3 u.t.d.. Bowiem w razie stwierdzenia, że przewóz osób samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób miał charakter niezarobkowy, przepisów cyt. ustawy nie stosuje się, a organy Inspekcji Drogowej nie powinny, zgodnie z art. 48 u.t.d., kontynuować kontroli. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał takiej oceny. Zdaniem Sądu, organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, ponieważ nie przesłuchani zostali wszyscy pasażerowie oraz nie ustalono, czy opłata za przejazd, którą wniósł jeden z nich, była dobrowolna, czy też skarżący uzależnił przewóz od jej uiszczenia. W ocenie Sądu, samo przekazanie pieniędzy nie jest wystarczające do uznania, że był wykonywany przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.t.d.. Sąd uznał również, że materiał dowodowy został zebrany w sposób niewłaściwy, tj. niepoprawnymi są nieprzedstawienie nagrania stronie postępowania, brak podpisu świadka na protokole przesłuchania go. W związku ze stwierdzeniem powyższych naruszeń procedury mających wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył GITD, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Przedmiotowemu wyrokowi kasator zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270; dalej przywoływana jako p.p.s.a.) w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r., dalej Kpa.) poprzez uznanie przez WSA, że w sprawie nie zostały ustalone wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 oraz art. 81 Kpa. poprzez uznanie, że w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność zapoznania się strony z zapisem z wideo-rejestratora, pomimo pouczenia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, oraz naruszenie prawa materialnego tj. 1. art. 4 pkt 3 u.t.d. poprzez niezastosowanie go przez WSA, a w konsekwencji uznanie, że przejazd wykonywany przez skarżącego nie był wykonywany w ramach transportu drogowego, 2. art. 2 w związku z art. 4 u.s.d.g. poprzez niezastosowanie ich i uznanie, że skarżący nie wykonywał działalności gospodarczej, pomimo przyjęcia przez niego opłaty za przejazd od pasażerów, 3. art. 92 ust. 1, 2, 4 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.t.d. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że skarżący nie wykazał do kontroli wypisu z licencji, do której posiadania zobowiązują go przepisy utd., jeśli wykonuje transport drogowy. W ocenie GITD, z faktu otrzymania zapłaty za przejazd, niezależnie od tego, czy została ona dokonana dobrowolnie czy uiszczenie jej było warunkiem wykonania przewozu, wynika obowiązek skarżącego posiadania i przedstawienia podczas kontroli licencji. Organ wskazując, że u.t.d. nie zawiera legalnej definicji podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób odwołał się do uregulowania u.s.d.g. regulującego prowadzenie działalności gospodarczej. Z powyższego kasator wnosi, że cecha zarobkowości działalności gospodarczej, która jego zdaniem miała miejsce w sprawie, powinna być rozumiana obiektywne, czyli jako ustalenie, czy podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód, niezależnie od tego, jak przedsiębiorca ocenia prowadzoną działalność. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że drobne przedsięwzięcia, które nie angażują znacznych nakładów finansowych i nie rodzą ryzyka ekonomicznego, zawarte są w zakresie semantycznym prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, skarżący jest przedsiębiorcą i nieposiadanie przez niego licencji stanowi naruszenie przepisów u.t.d. Odnosząc się do stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości proceduralnych kasator podniósł, że strona postępowania administracyjnego została pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, co odnosi się do całości zebranego materiału dowodowego, również do nagrania wideo-rejestratorem. Autor skargi kasacyjnej uznał, że zeznania świadka i całokształt materiału dowodowego świadczą o dokonaniu zapłaty za przejazd, co jest wystarczające do wymierzenia kary za wykonanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego utrzymuje, że pobranie przez skarżącego opłaty za przejazd, spowodowało uznanie wykonywania przez skarżącego transportowej działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób, a więc wymagającej licencji; skoro Sąd I instancji przyznał, że nastąpił fakt pobrania opłaty, to niezasadnie ocenił, że postępowanie dowodowe obarczone było istotnymi dla wyniku sprawy błędami. Stanowisko kasatora jest nieprawidłowe, bowiem nie bierze on pod uwagę podstawowej okoliczności, a mianowicie tego, że WSA ocenił, iż z zebranych przez organ dowodów nie wynika podstawowy dla możliwości nałożenia kary za brak licencji fakt, że kontrolowany przewóz był przewozem zarobkowym. Konfrontacja stanowiska Sądu ze zgromadzonym w aktach administracyjnych materiałem dowodowym pozwala na stwierdzenie, iż ocena ta jest uzasadniona. Jak trafnie wywodzi skarga kasacyjna ustawa o transporcie drogowym nie zawiera legalnej definicji podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, co oznacza konieczność odwołania się w tym względzie do art. 2 ustawy o swobodzie wykonywania działalności gospodarczej. Przepis ten stanowiąc, że za działalność gospodarczą należy rozumieć wskazaną w tym przepisie zarobkową działalność m.in. usługową, dla przyjęcia że działalność ta jest wykonywana stawia wymóg wykonywania tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły. Zgodnie z wypracowanym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem dla oceny, że dany podmiot wykonuje działalność gospodarczą, konieczne jest stwierdzenie zarobkowego charakteru tej działalności, przy czym bez znaczenia pozostaje, czy działalność przynosi zyski czy straty. Działalność gospodarczą należy oceniać w sposób obiektywny przez sam fakt jej stwierdzenia, bez względu na to, jak tę działalność ocenia podmiot ją prowadzący. Jednakże, jak już wyżej wspomniano, ze względu na przyjęte art. 2 u.s.d.g. warunki prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zorganizowany i ciągły dla stwierdzenia, ze działalność jest rzeczywiście prowadzona nie jest wystarczające stwierdzenie jednorazowego wykonania przez dany podmiot czynności, za którą przyjął symboliczną złotówkę. W badanej przez WSA sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący w chwili kontroli przewoził trzy osoby. Dwie z tych osób zostały przesłuchane i poza sporem jest, że jedna z nich pozostawiła w pojeździe trzy złote, druga zaś żadnej opłaty nie uiszczała. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, że samo przekazanie pieniędzy za przejazd, bez względu na okoliczności ich przekazania, jest niewystarczające dla uznania, że wykonywany był transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.t.d. na który wymagana jest licencja. Po pierwsze, materiał dowodowy nie powinien budzić wątpliwości, a jak stwierdził Sąd I instancji protokół przesłuchania świadka nie jest opatrzony jego podpisem. Po wtóre, nagranie na wideorejestratorze, jeżeli ma stanowić dowód w sprawie, musi zostać okazane do zapoznania się stronie postępowania, tym bardziej, że odtworzenie go wymaga specjalnego oprogramowania. Za niewystarczające dla spełnienia wymogu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym należy uznać poinformowanie jej przed wydaniem decyzji, że może zapoznać się z zebranymi w sprawie dowodami. Na marginesie należy dodać, że nie jest wiadome jakiej okoliczności, poza faktem przewożenia przez skarżącego trzech osób w dniu kontroli, ma dowodzić dokonane przez inspektorów nagranie. Wreszcie w materiale dowodowym brak jest ustaleń dotyczących powtarzalności wykonywania przez skarżącego przewozów osób oraz uzależniania wykonania przewozu przez skarżącego od uiszczenia przez osobę przewożoną określonej kwoty. Potwierdzenie przez skarżącego, że przyjął od przewożonych w dniu kontroli dwóch osób kwotę pięciu złotych, bez żadnych ustaleń co do warunkowania przewozu od zapłaty, nie pozwala na wniosek, że skarżący wykonuje zarobkową działalność transportową. Na przeszkodzie takiej oceny stoi też brak ustaleń co do wymaganego art. 2 u.s.d.g. ciągłego charakteru przewozów. Tylko stwierdzenie powtarzalności takich wynagradzanych symbolicznie przewozów pozwoliłoby na postawienie skarżącemu zarzutu wykonywania przewozu bez wymaganej licencji. Z tego też względu uzasadniona jest konkluzja zawarta w zaskarżonym wyroku, że charakter przewozu musi jednoznacznie i niewątpliwie wynikać z materiału dowodowego sprawy, czego nie dało się stwierdzić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.