I OSK 107/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 364/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 364/10 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], mocą której odmówiono J. S. przyznania zasiłku celowego na miesiąc sierpień 2009 r. na łączną kwotę 7220 złotych. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wskazało, że J. S. w sierpniu 2009 r. złożyła do Kierownika MOPS w S. łącznie 11 wniosków, w których wniosła o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 200 zł na zakup obuwia skórzanego, zasiłku celowego w wysokości 500 zł na zakup niezbędnej odzieży, zasiłku celowego w wysokości 200 zł na zakup dwóch butli gazu oraz uregulowanie zaległości za nieopłacone dwie butle gazu, zasiłku celowego w wysokości 200 zł na doładowanie telefonu oraz opłacenie abonamentu, zasiłku celowego w wysokości 70 zł na karnet na basen, zasiłku celowego w wysokości 200 zł na zakup kostiumu kąpielowego, zasiłku celowego w wysokości 150 zł na zakup torby na kółkach, zasiłku celowego w wysokości 750 zł na zakup wody, zasiłku celowego w wysokości 350 zł na zakup ciśnieniomierza, zasiłku celowego w wysokości 2000 zł na zakup niezbędnych leków, zasiłku z "programu na dożywianie" w wysokości 600 zł oraz zasiłku celowego na leczenie zębów w wysokości 2000 zł. Suma złożonych wniosków opiewała na kwotę 7220 zł. Z ustaleń organów wynika, że J. S. niegdzie nie pracuje, bowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedynym źródłem jej utrzymania jest zasiłek stały w wysokości 324 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Ponadto J. S. systematycznie korzysta z innych form wsparcia finansowego (zasiłek celowy, na dożywianie) świadczonych przez ośrodek pomocy społecznej. SKO podkreśliło, że strona oprócz świadczeń stałych na miesiąc sierpień 2009 r. otrzymała zasiłek celowy w wysokości 140 zł oraz świadczenie pieniężne w wysokości 120 zł na zakup artykułów żywnościowych. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w sierpniu 2009 r. na zasiłki celowe dysponował zaś kwotą 9200 zł, którą to sumę przeznaczono dla 66 rodzin (116 osób) – średnio 139,39 zł na jedno gospodarstwo domowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzuciła, że pomoc przyznawana jest stronniczo i według niejasnych kryteriów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie Sąd podkreślił, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zdaniem Sądu, z powołanego przepisu wynika – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Sąd zaznaczył, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Możliwości finansowe organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc. Rozpoznający wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć ponadto na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w sierpniu 2009 r. na zasiłki celowe dysponował łączną kwotą 9.200 zł. Powyższa wysokość środków finansowych oraz liczba osób objętych pomocą tego ośrodka pozwoliły na przyznanie w tym miesiącu zasiłku celowego w wysokości około 139,39 zł na jedno gospodarstwo domowe. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że decyzją z dnia 15 lipca 2009 r., nr 8121/643/09 przyznano J. S. zasiłek celowy w wysokości 140 zł miesięcznie od miesiąca lipca 2009 r. do września 2009 r. na dofinansowanie zakupu odzieży, ciśnieniomierza, wody, gazu, karnetu na basen, leków, torby na zakupy oraz utrzymanie telefonu. Kolejną decyzją z tej samej daty, nr 8121/642/2009 przyznano zaś wnioskodawczyni zasiłek celowy na dożywianie w wysokości 120 zł miesięcznie od lipca do września 2009 r. Skarżąca uzyskuje ponadto zasiłek stały i pielęgnacyjny, a wraz ze świadczeniem w postaci zasiłku stałego opłacana jest składka na ubezpieczenie zdrowotne, uprawniająca do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z powyższego wynika zatem, że skarżąca objęta jest stałą opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. , a w miesiącu sierpniu 2009 r. otrzymała świadczenie w formie zasiłku celowego w wysokości przewyższającej średnią miesięczną wysokość zasiłku celowego przewidzianą w tym okresie przez Ośrodek na pomoc osobom ubiegającym się o to świadczenie. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącej. Przy czym podkreślić należy, że o odmowie przyznania wnioskowanych przez J. S. świadczeń w miesiącu sierpniu 2009 r. decydowały nie tylko potrzeby skarżącej i fakt przyznania jej już określonej pomocy, ale również możliwości finansowe ośrodka i potrzeby innych osób. Zdaniem Sądu w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w granicach uznania administracyjnego i nie można im zarzucić niezgodności z prawem. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku J. S. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z: - naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, i 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach powołanych przepisów k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się organ: a) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nie poczynienie ustaleń w przedmiocie liczby osób, które w miesiącu sierpniu 2009 r. złożyły wnioski o przyznanie pomocy w formie zasiłków celowych oraz ilu osobom udzielono tego rodzaju pomocy w sierpniu 2009 r., na jaki cel oraz w jakiej wysokości każdemu z nich (art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.), b) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nie rozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, polegające na braku dokonania ustaleń, czy zaspokojenie potrzeb bytowych, których sfinansowania żądała skarżąca, ma na celu umożliwienie skarżącej przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie jest ona w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 §3 k.p.a.), c) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nie rozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, polegające na oparciu decyzji o przesłankę braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym, podczas gdy aktualizacja wywiadu środowiskowego, będąca warunkiem przyznania zasiłku celowego, przeprowadzona została przez pracownika socjalnego ze skarżącą w dniu 5 sierpnia 2009 r. (art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.), d) nie ustosunkowanie się organu do wszystkich twierdzeń i argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku toczącego się postępowania administracyjnego, (art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.) Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu sformułowanego w podstawie kasacji o naruszeniu proceduralnym polegającym na zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się przede wszystkim do zakwestionowania niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym braku dokładnych ustaleń dotyczących przyznania pomocy w formie zasiłków celowych dla innych osób. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji decyzje w przedmiocie zasiłków celowych mają charakter uznaniowy. Wobec tego trzeba mieć na względzie, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Dlatego też nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust.4 tej ustawy, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) – (zob. wyroki NSA z 24 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1353/09, z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10). Dlatego też postępowanie administracyjne nie było obarczone wadą polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych ze szczegółami dotyczącymi przyznania zasiłków celowych innym osobom. W związku z tym Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom postępowania wskazanym w zarzucie skargi kasacyjnej. Wobec powyższego również brak jest podstaw ku temu, aby stawiać zarzut braku dokonania ustaleń, czy zaspokojenie potrzeb bytowych, których sfinansowania żądała skarżąca, ma na celu umożliwienie jej przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej wydaje się nie zauważać, że Sąd pierwszej instancji, jak również organy administracji publicznej, nie negowały, że skarżąca jest osobą wymagającą pomocy społecznej. Jednakże sam ten fakt nie oznacza, że środki z pomocy społecznej należy obowiązkowo przyznawać na wskazywane przez skarżącą cele. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego należy mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Nadto należy podkreślić, na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że skarżącej decyzjami z dnia 15 lipca 2009 r. przyznano zasiłki celowe na okres od lipca 2009 r. do września 2009 r. Już sam ten fakt wskazuje na oderwanie omawianego zarzutu od rzeczywistego stanu sprawy. Odnosząc się do kwestii oparcia decyzji o przesłankę braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym trzeba wskazać, że okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia powołanych w podstawie kasacji norm proceduralnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokatowi K. Ł. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.