I SA/Wa 1788/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miasta Ł. z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po przeprowadzeniu na wniosek C. Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. postępowania administracyjnego – stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2003 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. wystąpił Prezydent Miasta Ł.., podnosząc, iż powołane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dokumenty nie stanowią o prawie zarządu istniejącym w dniu 27 maja 1990 r., co było również przedmiotem analizy prowadzonej przez organ I instancji, tj. Wojewodę [...], kwestionując rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...] oraz wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. C. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wskazała, że treść decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...], decyzji Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], a także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] oraz decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], potwierdza fakt pozostawania przedmiotowej nieruchomości w zarządzie [...], i sprzeciwiła się uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] maja 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przedmiotem postępowania zakończonego niniejszą decyzją była ponowna kontrola, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności części w/w decyzji Wojewody [...]. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 kpa), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania - lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Oznacza to, iż organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Organ, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest - w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa - wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony. Rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stwierdzone wady muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym a nie subiektywnym Analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazuje żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniono, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. doszło do rażącego naruszenia art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tymi przepisami, wojewoda, uznając, iż w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się z mocy prawa mieniem właściwych gmin, wydawał decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia tego mienia. W przedmiotowej sprawie jednakże nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] w dniu 27 maja 1990 r. należała do przedsiębiorstwa, w stosunku do którego na mocy § 5 zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 marca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Urzędu Planowania o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...], zwierzchni nadzór państwowy sprawował Minister Przemysłu i Handlu. Jak bowiem ustalono, działki stanowiące przedmiot komunalizacji, tj. działki nr nr [...], powstały z podziałów dokonanych na pierwotnie istniejącej działce oznaczonej nr [...], i działki te na dzień 27 maja 1990 r. były w zarządzie Ł. w Ł. Potwierdzeniem tej okoliczności jest decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...], która stanowiła, iż w zarządzie Ł. pozostaje grunt o pow. łącznej [...], położony w obrębie [...], przy ul. [...]. Zdaniem organu, wprawdzie Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, to jednak zarząd sprawowały Ł. w Ł, co potwierdza odpis księgi wieczystej KW nr [...]. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z powyższego wynika, iż przedmiotowe nieruchomości na dzień komunalizacji mienia Skarbu Państwa z mocy prawa, tj. na dzień 27 maja 1990 r., nie należały do żadnego z podmiotów określonych w w/w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1, a zatem komunalizacja nieruchomości nastąpiła wbrew ściśle obowiązującym przepisom prawa. W podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 174/04, wskazał, iż pozostawanie nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, wyklucza komunalizację w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; w wyroku z dnia 23 października 1998 r. sygn. akt I SA 441/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż w art. 5 ust. 1 ustawy chodzi o mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek, dla których organami założycielskimi były rady narodowe i terenowe organy administracji stopnia podstawowego. Przedmiotowa nieruchomość należała do N., będącego bankiem centralnym, a - jak wynika z brzmienia przepisu, na podstawie którego skarżący domaga się komunalizacji - ustawodawca wyłączył takie mienie z komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, iż wedle obowiązującej w dacie komunalizacji treści art. 34 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Skarb Państwa był w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczyły mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych. A contrario - mieniem mogącym podlegać komunalizacji były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Wyłączeniu zatem z komunalizacji podlegało mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdowało się pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych, do których należały przedsiębiorstwa państwowe. Zdaniem organu, o rażącym charakterze naruszenia prawa w niniejszej sprawie decyduje fakt, iż rozstrzygnięcie w kontrolowanej decyzji sprzeciwia się wprost obowiązującej normie prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być uznana za akt wydany przez organ praworządnego państwa. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, iż kwestionowanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] lutego 1988 r. nie może odnieść oczekiwanego skutku, ponieważ decyzja ta nie została wyeliminowana z obiegu prawnego i jako taka wywarła określone, wiążące skutki prawne. Wskazać również, iż art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a ustawa ta nie nakładała na właściwe podmioty obowiązku uzyskiwania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej prawo zarządu, wówczas to zatem zarząd powstawał z mocy samego prawa, a więc nieruchomości opisane w sentencji zaskarżonej decyzji, nie podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Ł.; zarzucając naruszenie art. 28 kpa oraz art. 156 § 1 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji poprzedzającej. Skarżąca podniosła, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ponownym rozstrzygnięciu nie zbadał treści decyzji, która według niego ma potwierdzać istnienie prawa zarządu dla Ł. w Ł., a w konsekwencji błędnie przyjął, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...], stanowi o prawie zarządu dla wyżej wymienionej państwowej jednostki organizacyjnej, ponieważ decyzją tą Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł., w punkcie I-szym odebrał Ł. w Ł. prawo zarządu, a następnie zobowiązał te Zakłady do protokolarnego przekazania gruntów oraz ustalił, iż w zarządzie pozostaje grunt o pow. łącznej [...] m2. Taki zapis świadczyłby o istnieniu prawa zarządu tylko i wyłącznie wtedy, gdy prawo zarządu było wcześniej ustanowione. Natomiast Zakłady legitymowały się tylko decyzją z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], którą terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego ustalił nowe opłaty za zarząd. Wbrew stwierdzeniu organu nadzoru odpis księgi wieczystej [...] nie potwierdza, że zarząd sprawowały Ł. w Ł., gdyż z załączonego do akt sprawy badania księgi wieczystej, sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2002 r. wynikają jedynie wpisy dotyczące podstawy przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz tej jednostki - na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...]. Organ też błędnie interpretuje art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), oznaczony na dzień wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. na dzień 27 maja 1990 r., jako art. 87 ust. 1 (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm., ), który stwierdzał, iż "grunty państwowe będące w dniu wejścia wżycie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek." Pomijając fakt wpisania numeracji w/cyt. przepisu według późniejszego stanu z dnia 10 kwietnia 1991 r. (opublikowanego w Dz. U. Nr 30), z powyższego zapisu nie wynikało, że "zarząd powstawał z mocy samego prawa", jak wskazał w zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Aby bowiem powstało prawo zarządu, dla danej państwowej jednostki organizacyjnej, musiała się ona legitymować prawem użytkowania, ustanowionym mocą decyzji administracyjnej, wydanej przez właściwy organ. Wśród wielu aktów prawnych przewidujących oddawanie gruntów państwowych (początkowo również komunalnych) w użytkowanie należy wymienić: dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31), ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94), rozporządzenie Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (t.j. z 1970 r. Dz. U. Nr 28, poz. 225), ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1) oraz ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Analiza tych aktów prawnych wskazuje, że dla ustanowienia użytkowania na nieruchomościach państwowych, ustawodawca wymagał decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ. Wymagały jej w szczególności art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. i art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. obowiązującej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. na dzień 27 maja 1990 r. Zdaniem strony skarżącej, ważna decyzja administracyjna była zawsze, mimo zmieniających się ustaw, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania (zarządu) gruntu państwowego na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych i w tym przedsiębiorstwa państwowego. Było to przedmiotem wyjaśnień Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. U. 6/99 (OTK 1999/7/159), w którym szczegółowo wskazał na zbiór przepisów będących podstawą do podejmowania takich rozstrzygnięć. Ustanowienia prawa zarządu (a wcześniej prawa użytkowania) nie można zatem domniemywać, a w przypadku, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był tylko i wyłącznie jej posiadaczem oraz nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. Fakt użytkowania nieruchomości, o którym pisze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, może wynikać tylko z odpowiedniej decyzji administracyjnej, a takiego dokumentu w toku postępowania nadzorczego nie przedstawiono. Trafne jest stwierdzenie organu pierwszej instancji - Wojewody [...], który podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], przyjął, iż decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. nie potwierdzały istnienia prawa zarządu dla Ł. w Ł. Strona skarżąca podniosła, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest nadzwyczajnym trybem i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 Kpa), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania niewaznosciowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania - lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych wart. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Oznacza to, iż organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej i niewątpliwej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa oraz systemu prawnego. Organ nadzoru w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie będąc związany granicami złożonego wniosku, powinien zbadać, czy w związku z wydawaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w tym przepisie wyliczone szczegółowo i wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (wyrok NSA z dnia 10.11.1998 r., sygn. akt IV SA 912/97, LEX 45693). W sytuacji braku wystąpienia jednej z powyższych przesłanek, bądź też w sytuacji wystąpienia jednej z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 Kpa, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności decyzji objętej kontrolą. Analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej przez Ministra decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Dla stwierdzenia, iż decyzja jest od początku nieważna, koniecznym jest dowiedzenie nie tyle naruszenia prawa, co naruszenia prawa w stopniu rażącym. Za rażące naruszenie prawa uważa się takie uchybienie literze prawa, które nie daje się pogodzie z istniejącym porządkiem prawnym. W szczególności jest to takie naruszenie, którego skutków społeczno-gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Strona skarżąca stwierdziła, że organ nadzoru naruszył art. 28 Kpa, uznając za stronę przedmiotowego postępowania C. Spółkę z o.o., następcę prawnego Ł. w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. I OSK 770/06 (LEX nr 345868) wyjaśnił, iż spółce legitymującej się prawem użytkowania wieczystego oraz własnością naniesień, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W związku z tym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadząc niniejsze postępowanie na wniosek C. Spółki z o.o., naruszył art. 28 Kpa oraz nietrafnie stwierdził o rażącym naruszeniu prawa w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia przez gminę Miasto Ł. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd podziela nie podziela stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a podziela zarzuty skargi. 3. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], stanowiącej integralną część decyzji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem C. Spółka z o.o. w Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., która to Spółka podniosła w uzasadnieniu wniosku, m. in., że Spółka C. w Ł. wykonywała prawo zarządu w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...]. 4. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja, o której stwierdzenie nieważności wniesiono, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym, ocenie prawnej podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku istnienia wskazanych w tym przepisie wad decyzji, nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny. Z tego też względu organ ten nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Art. 156 § 1 kpa, wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco. 5. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...) nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. 6. Z obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.. 99 z późn. zm.) wynika, że państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa państwowe, grunty państwowe uzyskiwały w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz.159), które przeszło potem w zarząd. Oznacza to, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ponieważ stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i gmina, osoba trzecia może być stroną takiego postępowania – domagać się jego wszczęcia tylko wtedy, gdy wykaże, że to jej właśnie w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego gruntu. Zdaniem Sądu, na stronie wnoszącej o stwierdzenie nieważności spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać, powołując się tylko na dokumenty ustalające czy aktualizujące opłaty z tytułu użytkowania lub zarządu danym mieniem. Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla wnioskodawcy niniejszego postępowania nadzorczego do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), oznacza, że wnioskodawcy nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednakże obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji publicznej przy zbieraniu materiału dowodowego albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uznaje to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub przedstawione przez stronę. Zasada oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego, nie wyklucza inicjatywy dowodowej stron postępowania (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. akt I SA 169/02 LEX nr 157661). Pogląd ten skład orzekający podziela w zupełności. 7. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. I OSK 770/06 (LEX 345868) stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowanym na tle stosowania przepisów komunalizacyjnych ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) utrwalił się pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługuje tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Okoliczność, że na komunalizowanym gruncie znajdują się budynki i urządzenia stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności, których własność w drodze uwłaszczenia nabyła państwowa osoba prawna, nie daje tej osobie - jej następcy prawnemu - legitymacji strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i uwłaszczenie państwowych osób prawnych nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gmin na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczą dwu odrębnych zdarzeń prawnych. Komunalizacja z mocy prawa oznacza przejście z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - tj. z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w ustawie na właściwą gminę. Uwłaszczenie natomiast, to przekształcenie także z mocy prawa (ale) z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. – czyli z dniem 5 grudnia 1990 r. - zarządu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gmin, przysługującego państwowym (komunalnym) osobom prawnym w użytkowanie wieczyste gruntu z jednoczesnym uzyskaniem własności naniesień budowlanych na gruncie tym się znajdujących. Decyzja wydana przez wojewodę w przedmiocie komunalizacji, niezależnie od tego w jakim czasie została podjęta, jedynie potwierdza zdarzenie, jakie nastąpiło w dniu 27 maja 1990 r. Oznacza to, że w procesie komunalizacji następującej z mocy prawa, polegającym na przejściu w wyznaczonym ustawą dniu własności określonego mienia ogólnonarodowego ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, osoba prawna korzystająca z tego mienia nie miała interesu prawnego, jej interes mógł mieć co najwyżej charakter faktyczny. 8. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], zostało wszczęte na wniosek C. Spółka z o.o. w Ł., która twierdziła, że wykonywała prawo zarządu w stosunku do tej nieruchomości. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa państwowe, grunty państwowe uzyskiwały w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Skoro zatem zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia, a wnioskodawca nie przedstawił żadnego z dokumentów wskazujących na ustanowienie do tych nieruchomości prawa zarządu, nie można uznać za trafne stwierdzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Ł. w Ł.sprawowały zarząd w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. W świetle powyższego należy uznać, iż wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w niczym nie zmieniałoby sytuacji prawnej Spółki C. Skoro więc wynik postępowania komunalizacyjnego dotyczący stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności przedmiotowego mienia ze Skarbu Państwa na gminę nie ma bezpośredniego wpływu na prawa Spółki C., to nie przysługuje jej w tej sprawie legitymacja strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stroną według tego przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania tzn. takiego uczestnika postępowania, który ma pełny zakres uprawnień procesowych i który będzie adresatem decyzji administracyjnej, jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku. O tym zaś, że interes będący treścią żądania ma charakter prawny albo faktyczny stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.