II SA/Ol 190/10

Dnia 6 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie skreślenia z listy studentów makrokierunku akwakultura i bezpieczeństwo żywności - oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" działający z upoważnienia Rektora – Prorektor Uniwersytetu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału z dnia "[...]" jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości. Następnie, postanowieniem z dnia "[...]", Rektor stwierdził nieważność powyższego postanowienia z dnia "[...]". W dniu "[...]" P. B. wystąpił do Rektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia postanowienia z dnia "[...]" i umorzenia postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia "[...]", Rektor utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia "[...]". Wyrokiem z dnia 6 października 2009r., sygn. akt II SA/Ol 659/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Rektora z dnia "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału z dnia "[...]", stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia "[...]". Decyzją z dnia "[...]", Rektor umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału z dnia "[...]". Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji, wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Natomiast po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego niedopuszczalne jest wszczynanie postępowań w celu weryfikacji zaskarżonego aktu w trybie nadzwyczajnym. Podniósł ponadto, że weryfikacja postanowień w trybie nadzwyczajnym może dotyczyć tylko postanowień, na które służy zażalenie. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało zaś w trybie art. 134 k.p.a., wobec czego nie było zaskarżalne. Wykluczone więc było stosowanie trybów przewidzianych w art. 145 i art. 156 k.p.a. do weryfikacji tego postanowienia. Dodał, iż wyrokiem z dnia 6 października 2009r., Sąd stwierdził nieważność postanowienia Dziekana z dnia "[...]", zatem dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P. B. zarzucił, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podniósł, że nie było potrzeby umarzania postępowania, skoro Sąd stwierdził nieważność postanowień stwierdzających nieważność wydanych wcześniej postanowień. Zaznaczył też, iż Sąd nie zawarł w wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Ponadto, brak jest podstawy prawnej do umorzenia postępowania w formie decyzji, gdyż art. 126 k.p.a. nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 105 k.p.a. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Rektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu podał, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji z dnia "[...]", WSA stwierdził nieważność wydanych przez Rektora postanowień, lecz nie zostało uchylone postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana z dnia "[...]". Wobec powyższego należało zakończyć postępowanie w tej sprawie. Z uwagi jednak na brak możliwości prawnej merytorycznego załatwienia sprawy, postępowanie należało umorzyć. Nadto wywiódł, że postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana było postępowaniem wpadkowym. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", stosownie do treści art. 105 k.p.a., umorzenie postępowania wpadkowego nie następuje w drodze postanowienia, lecz w formie decyzji administracyjnej. Z treści art. 126 k.p.a. wynika bowiem, że nie odnosi się on do sytuacji przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. W złożonej skardze P. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Rektora z dnia "[...]", jak też decyzji ją poprzedzającej z dnia "[...]". Wywiódł, że skoro w wyroku z dnia "[...]", Sąd stwierdził nieważność postanowienia Rektora o stwierdzeniu nieważności postanowienia Dziekana, to rozstrzygnięcie to skonsumowało błędnie wszczęte przez Rektora postępowanie nieważnościowe. Podniósł, iż jest to przypadek, w którym po wyroku Sądu nie zachodzi potrzeba powrotu na etap postępowania administracyjnego. Sąd usuwając postanowienie Rektora zamknął cały etap postępowania poprzedzającego wydanie usuniętego aktu. Stwierdził ponadto, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia powinno również przybrać formę postanowienia. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że musiał zakończyć wszczęte z urzędu postępowanie nieważnościowe, skoro postępowanie to zostało wszczęte, a brak jest przepisu stanowiącego wprost, iż wyrok sądu zamyka postępowanie administracyjne organu. Zauważył, że Sąd nie uchylił postanowienia o wszczęciu postępowania. Zatem, po uprawomocnieniu się wyroku następowała sytuacja, w której stwierdzono nieważność wydanych przez organ postanowień w przedmiocie sprawy, natomiast istniało postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania. Podtrzymał ponadto swoje stanowisko o konieczności zakończenia tego postępowania w formie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja ja poprzedzająca odpowiadają przepisom prawa. Skarga nie jest zatem zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Rektora z dnia "[...]", którą to organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia "[...]", umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału z dnia "[...]". W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 659/09), w obrocie prawnym pozostało wyłącznie postanowienie z dnia "[...]", którym wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej postanowienia Dziekana Wydziału. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że w tej sytuacji zbędne było wydawanie skarżonej decyzji z uwagi na treść powołanego wyżej wyroku. Przede wszystkim należy zauważyć, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej, czyli orzeczenia co do interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony. Następuje to, co do zasady, przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (rozstrzygnięcie merytoryczne), lub też kończącej wszczęte postępowanie w inny sposób (rozstrzygnięcie proceduralne) - art. 104 k.p.a. Z powyższego wynika, że wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone w przepisanej prawem formie. Wyrok Sądu z dnia 6 października 2009r. nie wywołał skutku prawnego "zakończenia postępowania" wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności, na co zasadnie wskazał organ. Sąd wyeliminował bowiem z obrotu prawnego wyłącznie rozstrzygnięcia załatwiające sprawę w pierwszej instancji i po ponownym rozpoznaniu sprawy, lecz nie uchylił postanowienia o wszczęciu postępowania. W toku postępowania administracyjnego, w określonych sytuacjach, może powstać trwała i nieusuwalna przeszkoda w jego kontynuowaniu. Wiązać się może z brakiem przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, w sytuacjach gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się prawnie niedopuszczalne (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 967/05, publ. LEX 201507). Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej pod kątem istnienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej (postanowienia) kończącej postępowanie. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), organ administracji związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest zatem rozpoznać, czy kontrolowany akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, brak decyzji (postanowienia), które było kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym skutkuje jego bezprzedmiotowością. Jeżeli organ administracji zainicjował postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), w którym wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji, powinien je zakończyć wydając decyzją o jego umorzeniu (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001, Nr 8 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005r., sygn. akt II SA/Wa 1616/05, publ. LEX nr 187383 i z dnia 8 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1086/06, publ. LEX nr 328603). Decyzja podjęta w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza bowiem o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym. Skoro w rozpoznawanej sprawie, wskutek wyroku Sądu z dnia 6 października 2009r., wyeliminowany został przedmiot postępowania nieważnościowego, trafnie Rektor uznał, że prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie można również podzielić poglądu skarżącego, że kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w nieprawidłowej formie procesowej. Z treści art. 104 k.p.a. i art. 123 k.p.a. wynika, że ustawodawca przyjął jako zasadę zakończenie postępowania administracyjnego w formie decyzji. Postanowienie nie rozstrzyga bowiem w żadnym zakresie o istocie sprawy (nie załatwia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania), nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. Postanowienia rozstrzygają jedynie o prawach i obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania. Postanowienie, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, która niezależnie od treści zawartego w niej rozstrzygnięcia kończy sprawę w danej instancji, z reguły nie powoduje zakończenia postępowania przed organem pierwszej lub drugiej instancji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2010, komentarz bieżący do art. 123). Dodać też należy, że art. 126 k.p.a. nie odsyła do art. 105 § 1 k.p.a. Powyższy pogląd jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000r., sygn. akt V SA 1860/99, publ. LEX nr 55749, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2010r., sygn. akt IV SA/GL 714/07 i z dnia 31 stycznia 2008r., sygn. akt IV SA/Gl 714/07, publ. LEX nr 492396). Dodać należy, że ustawodawca dopuszcza w drodze wyjątku umorzenie postępowania również w formie postanowienia, lecz sytuacje takie są wprost przewidziane w ustawie (np. art. 75 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów, czy art. 183 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych). Ponadto stwierdzić należy, że kwestia formy rozstrzygnięcia nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obliguje sąd do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części tylko, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy nie zaistniała żadna z wymienionych w hipotezie cytowanego przepisu okoliczności, która uzasadniałaby uchylenie skarżonej decyzji, a tym bardziej kwalifikowane naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.