III SA/Wr 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Rozpatrując sprawę, zaskarżoną decyzją – wydaną po rozpatrzeniu wniosku Z. D. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działający w imieniu Zakładu utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Nr [...] z dnia [...] r. (znak [...]), w której organ ten: odmówił umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za osobę współpracującą; odmówił umorzenia należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek; odmówił umorzenia odsetek; odmówił umorzenia należności z tytułu kosztów upomnienia; umorzył postępowanie w zakresie należności składkowych za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), tj. nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Skarżący, pozostając w związku małżeńskim, posiada majątek pozwalający zabezpieczyć przedmiotowe zaległości. Wobec skarżącego prowadzona jest postępowanie egzekucyjne i istnieje możliwość prowadzenia dalszej egzekucji. Wskazano także w uzasadnieniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy. Przepisy tego artykułu mogą mieć jedynie zastosowanie do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Na podstawie tego przepisu mogą być umarzane wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W sprawie zobowiązania dotyczą osób ubezpieczonych (osób zatrudnionych, osoby współpracującej), nie będących jednocześnie płatnikami składek. Przepis art. 28 ust. 3a ustawy nie ma tu więc zastosowania. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że organy ZUS nie wzięły po uwagę wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Wskazał, w tym kontekście, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. 141, poz. 1365). W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala, więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które wyartykułował wprost skarżący. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt, że osoby które podpisały zaskarżoną decyzje z dnia [...] r., brały udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie z dnia [...] r. podpisały w sumie trzy osoby, utrzymaną nim w mocy decyzję z dnia [...] r. podpisana jest wprawdzie przez jedna osobę, której podpis nie figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji. Niemniej, na urzędowym druku wniosku w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności, sporządzonym w przedmiotowej sprawie przed wydaniem pierwszej decyzji, w części opiniującej negatywnie wniosek strony skarżące, figurują podpisu dwóch osób, tych, które także podpisały zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na względzie, w rozpatrywanej sprawie należy z tego wnosić, że: 1) zaskarżona decyzja była rozstrzygnięciami podjętymi kolegialnie; 2) niektóre osoby brały udział w wydaniu obu tych rozstrzygnięć. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa (celowe podkreślenie Sądu) wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Istotą tego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycje rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu. Jak już wskazano wcześniej, niektóre z osób, których podpisy figurują na zaskarżonej decyzji, brały udział w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Brały udział w ustalaniu stanu faktycznego - warunków spłaty zadłużenia, ponadto oceniając w tym kontekście wniosek stwierdziły jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia zadłużenia. Wskazuje to, że te same osoby które brały udział w wydaniu decyzji z dnia [...] r., następnie brały udział w postępowaniu, którego celem była ocena prawidłowości tej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego, stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.) ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku (por. zresztą wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS (punkt I wyroku). Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo należy wyjaśnić – na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację – zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w II punkcie wyroku natomiast wynika z konieczności zastosowania art. 152 p.p.s.a.