II GSK 1130/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 54/10 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], [...], [...]; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz J. P. kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 54/10 oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny: B. M. R., U. R. i J. P. (dalej: skarżący) w odpowiedzi na Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 marca 2009 r. (MP Nr 16, poz. 201 z dnia 20 marca 2009 r.) o wolnym stanowisku komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w S., złożyli wnioski o powołanie na to stanowisko. Minister Sprawiedliwości decyzją z [....] sierpnia 2009 r. powołał B. M. R. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. i odmówił powołania na to stanowisko U. R. i J. P.. Wszyscy kandydaci spełniali wymogi formalne. W dacie otrzymania przez Ministra Sprawiedliwości wniosków o powołanie, tj. [...] maja 2009 r. B. M. R. i U. R. spełniały ustawowy wymóg co najmniej 2-letniej pracy w charakterze asesora komorniczego, gdyż zostały powołane na to stanowisko [...] maja 2007 r. Rozważając zaś okoliczności wynikające z materiału dowodowego Minister Sprawiedliwości uznał, że najodpowiedniejszym kandydatem na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. jest B. M. R. Minister Sprawiedliwości wskazał, że tylko B. M. R. ukończyła wyższe studia prawnicze z oceną dobrą, gdy pozostali kandydaci posiadają wyższe studia administracyjne, które zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 24.05.2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769) uprawniają do ubiegania się o stanowisko komornika sądowego, jednakże studia prawnicze ocenił jako bardziej przydatne w tym zawodzie. Wziął również pod uwagę, że wszyscy kandydaci zdali egzamin komorniczy na ocenę dostateczną. Ponadto ocenił, że kandydatki mają dodatkowe kwalifikacje zawodowe przydatne przy wykonywaniu zawodu komornika sądowego: Urszula Różańska w dziedzinie księgowości, a B. M.R. w dziedzinie zarządzania i marketingu oraz za ważny uznał stopień uzyskany na dyplomie, jako świadczący o wiedzy prawniczej kandydata. Następnym kryterium był staż w kancelarii komorniczej i czas wykonywania obowiązków asesora komorniczego: najdłuższy - ponad 14-letni U. R., w tym od 2 lat i 3 miesięcy jako asesora, ponad 6 i pół-letni J. P., w tym prawie 3 lat i 7 miesięcy jako asesora i prawie 5-letni B. M. R., w tym od 2 lat i 3 miesięcy jako asesora. Podkreślił, że B. M. R. najdłużej pełni pozytywnie ocenione obowiązki zastępcy komornika sądowego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości wskazane okoliczności uzasadniały stanowisko, że B. M. R. dysponuje wyższym poziomem wiedzy prawniczej niż pozostali kandydaci i niezbędnym doświadczeniem na stanowisku asesora komorniczego, tym samym daje najpełniejszą gwarancję należytego wypełniania obowiązków funkcjonariusza publicznego. Jej wiedza prawnicza i ponad 2-letnie pozytywnie ocenione doświadczenie zawodowe na stanowisku asesora komorniczego, w tym zastępcy komornika sądowego, pozwoli od początku na sprawne i skuteczne prowadzenie egzekucji. J. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji powołującej B. R. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. i powołanie go na to stanowisko. Minister Sprawiedliwości rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że celem wyboru kandydata na stanowisko komornika sądowego, spośród osób spełniających ustawowe wymogi, jest wyłonienie kandydata posiadającego kwalifikacje stwarzające prognozy najlepszego wykonywania tej funkcji. Ocenił, że wszyscy kandydaci posiadają wysokie kwalifikacje zarówno w zakresie przygotowania merytorycznego, jak i praktycznego, przy czym z egzaminu komorniczego otrzymali oceny dostateczne. Podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i ponownie najwyżej ocenił kandydaturę B. M. R., która jako jedyna legitymuje się wyższym wykształceniem prawniczym i studia te ukończyła z wynikiem dobrym. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę J. P. wskazał, iż w sytuacji gdy o jedno stanowisko ubiegało się kilku kandydatów, którzy spełniali warunki formalne do objęcia stanowiska komornika sądowego i uzyskali jednakowe oceny z egzaminu komorniczego, organ dokonując wyboru właściwie i czytelnie wskazał okoliczności uzasadniające dokonany wybór i nie jest on dowolny. Minister Sprawiedliwości miał podstawę, by najwyżej ocenić kandydaturę B. M. R., która jako jedyna legitymuje się wyższym wykształceniem prawniczym, ma 2 i pół-letni staż pracy na stanowisku asesora komorniczego oraz kilkumiesięczne doświadczenie w pracy jako zastępca komornika sądowego w kancelarii oraz dysponuje wiedzą w dziedzinie zarządzania i marketingu. Minister Sprawiedliwości dokonując wyboru kandydata uzasadnił w sposób wystarczający i prawidłowy jakimi kryteriami kierował się przy wyborze B. M. R.. Uwzględniał wyższy poziom wykształcenia prawniczego, stanowiący o wiedzy, jej najdłuższe, spośród konkurentów do stanowiska i pozytywnie ocenione doświadczenie zawodowe. Wymienione przesłanki dawały, zdaniem Sądu I instancji podstawę do uznania, że spośród kandydatów gwarantuje ona najlepsze należyte wykonywanie obowiązków komornika sądowego. Minister Sprawiedliwości w ramach posiadanych kompetencji, oceniając kandydatów, którzy zdali egzamin komorniczy na ocenę dostateczną, a ukończone przez nich studia traktując jako równorzędne, zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769) - do ubiegania się o stanowisko komornika sądowego - nie uchybił prawu, dokonując oceny w zakresie większej przydatności na tym stanowisku studiów prawniczych. Zaprezentowany pogląd wyraził ostatecznie sam ustawodawca w znowelizowanym art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy stanowiącym aktualnie o wymogu ukończenia wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskania tytułu magistra prawa lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż Minister prawidłowo zweryfikował osiągnięcia naukowe i zawodowe kandydatów, wyjaśnił oraz wyczerpująco uzasadnił, dlaczego w interesie społecznym jest wzięcie pod uwagę kryterium najdłuższego spośród kandydatów stażu na samodzielnym stanowisku zastępcy komornika, czy wiedzę ocenioną po ukończonych z wynikiem dobrym studiach prawniczych, co zdecydowało o wyborze na stanowisko komornicze uczestniczki postępowania, a nie skarżącego. J. P. złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną skarżący zarzucił naruszenie: I. Prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 10 ust. 1, 11 ust. 2 i 12 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że B. R. i U. R. spełniały warunki formalne niezbędne do powołania na stanowisko komornika sądowego, podczas gdy nie spełniały warunku dwuletniej pracy w charakterze asesora komorniczego w chwili upływu terminu do złożenia wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego w S.. II. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, mimo iż decyzja Ministra Sprawiedliwości naruszała wyżej wskazane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący przedstawił obszerną argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania Barbara Ruszała wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej Jarosława Pętali, ewentualnie o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza nie tylko obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji ale również uzasadnienie ich naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji oraz uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została zredagowana bardzo niestarannie, bez precyzyjnego wskazania, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji zostały naruszone. I tak, kasator zarzucając naruszenie "prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 10 ust. 1, 11 ust. 2 i 12 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (...)" nie wskazał o jaką jednostkę redakcyjną chodzi w przypadku art. 10 ust. 1, a przepis ten składa się z 11 punktów. Nie ma natomiast ustępu 11. Mimo tych uchybień skarga mogła zostać merytorycznie rozpoznana, gdyż z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika o jakie konkretnie naruszenia prawa chodzi autorowi skargi kasacyjnej. Kasator trafnie zarzuca, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Zgodnie z tym przepisem na stanowisko komornika sądowego może zostać powołana osoba, która pracowała w charakterze asesora komorniczego co najmniej 2 lata. Sąd I instancji przyjął, iż kandydatki na stanowisko komornika sądowego B. M. R. oraz U. R. spełniły ten wymóg, gdyż na stanowisko asesora komorniczego zostały powołane [...] maja 2007 r. a ich wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego wpłynął do Ministra Sprawiedliwości po dwóch latach od czasu powołania na stanowisko asesora komorniczego. Zdaniem Sądu I instancji, ustawodawca nie zakreślił innego terminu spełnienia wymogów ustawowych, niż ogólnie przyjęty czas złożenia wniosku do organu uprawnionego, którym był Minister Sprawiedliwości, a poza tym zachodzi "swoboda dowodzenia w tym zakresie", skoro zgodnie z art. 12 ust. 1 zd. 2 omawianej ustawy kandydat "może przedstawiać opinie, świadectwa i zaświadczenia". Naczelny Sąd Administracyjny powyższego poglądu nie podziela. Sąd I instancji w swoich rozważaniach całkowicie bowiem pominął treść art. 11 ust. 2 zd. 1 omawianej ustawy, zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości informuje, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", o wolnym stanowisku komornika oraz wskazuje rewir, w którym ma nastąpić powołanie, i prezesa sądu apelacyjnego, do którego w terminie jednego miesiąca od daty wskazanej w obwieszczeniu, należy składać wnioski o powołanie. Tak więc organem właściwym do przyjmowania wniosków o powołanie na stanowisko komornika jest odpowiedni prezes sądu apelacyjnego, a nie Minister Sprawiedliwości. Dopiero w późniejszym terminie prezes sądu apelacyjnego, po uprzednim zasięgnięciu opinii właściwej izby komorniczej (art. 11 ust. 3 ustawy) przesyła Ministrowi Sprawiedliwości wniosek o powołanie wraz z opinią izby komorniczej oraz załącznikami (art. 11 ust. 4 ustawy). Z kolei w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych do wniosku o powołanie na stanowisko komornika zainteresowany załącza po dwa odpisy wniosku, życiorysu i dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11, a więc również dokument potwierdzający pracę w charakterze asesora komorniczego przez co najmniej 2 lata (art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy). Przedłożenie powyższych dokumentów przez zainteresowanego jest obligatoryjne, skoro w art. 12 ust. 1 ustawy ustawodawca używa zwrotu kategorycznego "zainteresowany załącza". Okoliczność zaś, iż według art. 12 ust. 1 zd. 2 ustawy zainteresowany może przedstawić opinie, świadectwa i zaświadczenia, nie dotyczy więc dokumentów, których załączenie do wniosku jest obligatoryjne. W świetle powyższych rozważań nie powinno więc budzić wątpliwości, iż kandydat na stanowisko komornika powinien spełniać wszystkie wymogi do powołania na stanowisko komornika, o jakich mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1–11, a więc również legitymować się pracą w charakterze asesora komorniczego przez co najmniej 2 lata na dzień złożenia wniosku do właściwego prezesa sądu apelacyjnego. Tymczasem kandydatka B. M. R. na dzień złożenia wniosku do Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem Prezesa Sądu Apelacyjnego w R. (9 kwietnia 2009 r.) oraz kandydatka U. R. (17 kwietnia 2009 r.) nie legitymowały się co najmniej 2-letnim stażem pracy na stanowisku asesora komorniczego. Kwestia spełnienia przez kandydata na stanowisko komornika wymogów, o jakich mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1–11 ustawy na dzień złożenia wniosku do właściwego prezesa sądu apelacyjnego ma również znaczenie przy opiniowaniu przez właściwą izbę komorniczą, skoro opinię o kandydatach organ samorządu komorniczego wydaje po złożeniu wniosku do prezesa, a przed przekazaniem tego wniosku do Ministra Sprawiedliwości (art. 12 ust. 3 i 4 ustawy). To ostatnie zagadnienie dostrzegł Sąd I instancji, lecz nie zauważył, iż Rada Izby Komorniczej w R. w opinii z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wypowiadała się w kwestii czy kandydatki na stanowisko komornika B. M. R. i U. R. spełniają wymóg pracy w charakterze asesora komorniczego przez okres co najmniej 2 lat. Nie ulega zaś wątpliwości, iż obydwie kandydatki ten wymagany ustawowo staż pracy osiągnęły dopiero [...] maja 2009 r., a więc tego stażu pracy nie posiadały w dacie wydawania tej opinii w dniu [...] kwietnia 2009 r. Nie można w końcu nie zauważyć, iż skoro w obowiązującym wówczas stanie prawnym ustawodawca jako równorzędne do powołania na stanowisko komornika traktował wyższe studia prawnicze oraz wyższe studia administracyjne, to nie można zasadnie twierdzić "o wyższym poziomie wykształcenia prawniczego" i "większej przydatności" na stanowisku komornika studiów prawniczych. Z woli ustawodawcy oba wymienione kierunki studiów były wówczas uznane za równorzędne do zajmowania stanowiska komornika, a zatem nie było rzeczą organu ani też Sądu I instancji dokonywanie oceny, który z tych kierunków studiów był bardziej przydatny do wykonywania tego zawodu. Dopiero zaś po zmianie stanu prawnego w wyniku nowelizacji art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy ustawodawca uznał za niezbędne do sprawowania stanowiska komornika ukończenie wyłącznie wyższych studiów prawniczych. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie do naruszenia wskazanych na wstępie przepisów prawa materialnego i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.