I OSK 1658/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. S. R. N. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1882/09 w sprawie ze skargi Zrzeszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1882/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), ustanowił na rzecz A. G. i A. H. prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. 1123 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], położonego przy ul. M. [...] w Warszawie. Organ wskazał, że grunt tej nieruchomości (wraz z budynkiem) z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy – Gminy Warszawa-Śródmieście, co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...]. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie na rzecz Warszawskiego Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Zrzeszenie Studentów Polskich. Od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. Zrzeszenie Studentów Polskich wniosło odwołanie podnosząc, że decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego jest przedwczesna bowiem konieczne jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, która obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując, że decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego, od której odwołanie wniosło Zrzeszenie Studentów Polskich nie nakłada na ten podmiot żadnych nowych obowiązków ani nie rodzi żadnych nowych uprawnień. W ocenie organu stronami tego postępowania mogą być jedynie byli właściciele, użytkownicy wieczyści gruntu lub ich następcy prawni. Organ zaznaczył, że odwołujące się Zrzeszenie Studentów Polskich interes prawny wywodzi z faktu, że jego jednostka organizacyjna, tj. Warszawskie Centrum Ruchu Naukowego Zrzeszenia Studentów Polskich, jest użytkownikiem części nieruchomości objętej przedmiotową decyzją. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że niezależnie od wątpliwości na temat następstwa prawnego pomiędzy Zrzeszeniem Studentów Polskich a Warszawskim Centrum Ruchu Naukowego Zrzeszenia Studentów Polskich, prawo użytkowania nie konstytuuje podmiotu, któremu przysługuje, jako strony postępowania związanego z przyznaniem prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Na powyższą decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Zrzeszenie Studentów Polskich w Warszawie, zarzucając głównie naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, W ocenie strony skarżącej Zrzeszenie posiada indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza bowiem prawa nabyte przez Zrzeszenie Studentów Polskich. Strona skarżąca wskazała ponadto, że z pewnością statusu strony nie posiada Fundacja pod nazwą Warszawskie Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego z siedzibą w Warszawie, któremu doręczono zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1882/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. stwierdził, że Zrzeszeniu Studentów Polskich w Warszawie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, wywodzący się z przepisów prawa materialnego regulujących gospodarkę nieruchomościami komunalnymi, zatem przysługuje jej status strony postępowania. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż z akt sprawy wynika, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] ustanowiono na rzecz Warszawskiego Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Zrzeszenia Studentów Polskich na czas nieoznaczony prawo użytkowania do przedmiotowej nieruchomości. Natomiast wypis z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazuje, że Warszawskie Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Zrzeszenia Studentów Polskich jest wymienione jako jedna z jednostek terenowych lub oddział Zrzeszenia Studentów Polskich z siedzibą w Warszawie. Sąd podniósł, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] wygaszająca użytkowanie przedmiotowego gruntu ustanowione na rzecz Warszawskiego Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Zrzeszenia Studentów Polskich została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] ustanawiająca prawo użytkowania na rzecz Warszawskiego Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Zrzeszenia Studentów Polskich pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie Sądu ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu winno być poprzedzone wygaszeniem użytkowania obciążającego ten grunt. Sąd wyjaśnił, że uczynił uczestnikiem postępowania sądowego fundację Warszawskie Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego w Warszawie z tego względu, że zaskarżona decyzja została doręczona także temu podmiotowi. A zatem Warszawskiemu Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego w Warszawie przysługuje chociażby formalnoprawny interes prawny w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – Warszawskie Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Fundacja, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w tym 17 złotych opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – pełnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego Skarżącego – celem ustalenia, czy w chwili wydania decyzji z dnia [...] maja 1990 r., nr [...], przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście istniała jednostka organizacyjna skarżącego – Warszawskie Centrum Ruchu Naukowego Zrzeszenia Studentów Polskich. W konsekwencji bezzasadnie przyjęto, iż Zrzeszeniu Studentów Polskich przysługuje status strony i na tej podstawie bezzasadnie uchylono zaskarżoną decyzję; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, iż skarżący Zrzeszenie Studentów Polskich nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 75 § 1, art. 77, art. 79, art. 80, art. 81, art. 107 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co spowodowało błędne uznanie iż Zrzeszenie Studentów Polskich posiada przymiot strony w przedmiotowej sprawie, niezebranie materiału dowodowego w sprawie, nieskorzystanie z możliwości przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu; 4) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 września 2009r., nr KOC/3544/Go/08, jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą Sądu decyzji nie został naruszony żaden z przepisów prawa materialnego lub procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku nie ma żadnych wyjaśnień odnoszących się do ustaleń Sądu w zakresie przyznania Zrzeszeniu Studentów Polskich przymiotu strony w postępowaniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie ustalił, w którym roku powstała jednostka terenowa Zrzeszenia Studentów Polskich — Warszawskie Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Zrzeszenia Studentów Polskich. Wskazano, że jak wynika z odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego, Nr [...], z dnia [...] czerwca 2010 r. jednostka terenowa Zrzeszenia Studentów Polskich — Warszawskiego Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Zrzeszenia Studentów Polskich została zarejestrowana dopiero w dniu 7 lipca 2006 r., to jest w 16 lat po wydaniu decyzji z dnia 25 maja 1990 r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Niemożliwe zatem jest, aby decyzja z dnia 25 maja 1990 r. skierowana była do jednostki terenowej Zrzeszenia Studentów Polskich — Warszawskie Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Zrzeszenia Studentów Polskich. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zrzeszenie Studentów Polskich wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od wnoszącego skargę na rzecz uczestnika postępowania kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu, powołano się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. , sygn. akt OPS 1/04, w której to uchwale tenże Sąd uznał, że nie można przyjąć, by skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. Tylko bowiem podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym. Podniesiono, że w niniejszej sprawie Warszawskiemu Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Fundacja nie przysługują żadne prawa do nieruchomości przy ul. Mokotowskiej 48 w Warszawie – ani rzeczowe, ani obligacyjne. Korzysta wprawdzie z tejże nieruchomości, jednak bez tytułu prawnego. Wskazano, że skarżąca kasacyjnie nie ma racji zarzucając, że w dacie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1990 r. nie istniała jednostka organizacyjna Zrzeszenia Studentów Polskich pod nazwą Warszawskie Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego, gdyż na wezwanie organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r. (KO [...]), Zrzeszenie przedłożyło kserokopię arkusza rejestrowego organizacji prowadzącej działalność gospodarczą z dnia 21 stycznia 1987r., wykazującego wpis do rejestru – prowadzonego wówczas przez Ministra Finansów – jednostki organizacyjnej Zrzeszenia Studentów Polskich pod nazwą Warszawskie Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego, adresata decyzji ustanawiającej prawo użytkowania nieruchomości przy ul. M. [...] w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy wskazać, że jednym z warunków wszczęcia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest wniesienie skargi kasacyjnej przez uprawniony podmiot, co wynika z art. 173 § 2 powołanej ustawy. Ponieważ jest to jedna z przesłanek dopuszczalności skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając ten środek zaskarżenia, może z urzędu badać, czy została ona wniesiona przez stronę (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony w cytowanej wyżej uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Podkreślić przy tym należy, że od zasady, iż wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie istnieje jeden istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami adminisatrcyjnymi może mieć zatem miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest jednak spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd pierwszej instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną. Tym samym status strony w postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo jak już wcześniej zauważono, tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd pierwszej, czy drugiej instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego jest wykazanie przez skarżącego kasacyjnie tytułu prawnorzeczowego do gruntu o powierzchni 1123 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], położonego przy ul. M. [...] w Warszawie. Skarżący kasacyjnie takiego tytułu jednak nie wykazał. Co prawda korzysta z tej nieruchomości, ale bez tytułu prawnego. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że uczynił uczestnikiem postępowania sądowego Warszawskie Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Fundacja z tego względu, że zaskarżona decyzja została doręczona także temu podmiotowi. Nie oznacza to jednak, że Warszawskie Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Fundacja ma interes prawny wynikający z prawa materialnego, a zatem, że ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji skarga kasacyjna Warszawskiego Centrum Studenckiego Ruchu Naukowego Fundacja nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.