I SA/Wa 2/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 listopada 2009 r. nr 2834/09 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K.M. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającą zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] października 2005 r. nr [...] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod publiczne drogi gminne tj. ul. [...] i ul. [...] w L. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. zapadła przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Starosta L. orzekł o ustaleniu na rzecz K.M., J.M. i K.A. odszkodowania w łącznej kwocie [...] złotych za grunt nieruchomości położonych w L. oznaczonych jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka ew. nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Gminy – Miasto L., stosownie do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jako zajęte pod publiczne drogi gminne. Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. nr [...]. Wniesiona zaś na powyższą decyzję skarga została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 547/07. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2009 r. K.M. wystąpiła do Starosty L. o zamianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Starosty z dnia [...] października 2005 r. i dokonanie ponownej wyceny działek nr [...] i [...]. Strona podkreśliła, iż orzeczone ww. decyzją odszkodowanie, które wypłacone jej zostało po 5 latach od wydania decyzji jest 4-5 krotnie niższe od obecnie ustalanych odszkodowań. Wypłata zaś odszkodowania bez jego urealnienia narusza, zdaniem strony, określoną w art. 21 Konstytucji RP zasadę słusznego odszkodowania. W następstwie rozpoznania tego wniosku Starosta L. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [....] odmówił zmiany swojej decyzji z [...] października 2005 r. podnosząc, iż w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania, gdyż dokonanie zmiany decyzji w tym trybie naruszałoby przepis art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.). Zdaniem organu art. 132 ust. 3 powołanej ustawy jest przepisem szczególnym, który wyklucza zmianę decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ określa on sposób waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją. Od powyższej decyzji K. M. wniosła odwołanie do Wojewody [....], w którym zakwestionowała stanowisko organu co do szczególnego charakteru przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n., wykluczającego możliwości dokonania zmiany decyzji ustalającej odszkodowanie we wnioskowanym przez nią trybie. Powtórzyła ponadto podnoszone we wniosku zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 21 Konstytucji poprzez wypłatę odszkodowania po pięciu latach od jego ustalenia bez urealnienia jego wysokości, w sytuacji gdy ceny nieruchomości w tym czasie uległy wielokrotnie zmianie. Zarzuciła również decyzji naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 7, 8, i 9 k.p.a. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty L. z dnia [...] września 2009 r. Organ podzielił stanowisko Starosty L. co do braku możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne z uwagi na brak kumulatywnego spełnienia przesłanek wymaganych przez ustawodawcę w dyspozycji tego przepisu, zgodnie z którym zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie sprzeciwiają się tej zmianie przepisy szczególnie. W niniejszej sprawie zdaniem Wojewody takiej zmianie decyzji sprzeciwia się art. 132 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jej zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Przewidziana w art. 132 ust. 3 u.g.n. waloryzacja ustalonego w decyzji odszkodowania za wywłaszczona nieruchomości ma charakter czynności techniczno –obrachunkowej, dokonywanej na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Regulacja ta, w związku z art. 5 i 227 ustawy, umożliwia polubowne załatwienie sprawy, bez konieczności prowadzenia procesu cywilnego. W przypadku zaś niedokonania waloryzacji przez podmiot obowiązany, uprawnionemu przysługuje dochodzenie roszczeń przed sądem cywilnym. W ocenie organu odwoławczego z konstrukcji przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n. wynika jego nieuznaniowy charakter, brak jest zatem możliwości zmiany decyzji Starosty z [...] października 2005 r. i ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, przez określenie ich aktualnej wartości. Wojewoda [...] nie zgodził się również z odwołującą, iż przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji doszło do naruszenia przywołanych przez stronę przepisów art. 21 i art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 7 , art. 8 i art. 9 k.p.a. Na powyższą decyzję K.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 132 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 89 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wywodziła ona, iż art. 132 ust. 3 u.g.n. nie jest przepisem szczególnym o jakim mowa w art. 155 k.p.a., który mógłby stanowić przeszkodę w zmianie decyzji Starosty L. Przepis taki powinien bowiem wyraźnie wskazywać, że zmiana decyzji nie jest możliwa. Tymczasem przywołany przez organy art. 132 ust. 3 u.g.n. nie stanowi o zakazie. Przy braku zatem wyraźnego zakazu pełne zastosowanie w sprawie ma art. 155 k.p.a., ustanawiający nadzwyczajny tryb zmiany decyzji prawomocnych, jednakże naruszających słuszny interes strony oraz będących w sprzeczności z interesem społecznym. Przepis ten, jak podaje literatura przedmiotu, właśnie w takich przypadkach powinien znaleźć zastosowanie jako swoisty "wentyl bezpieczeństwa". Skarżąca wskazała przy tym, iż przewidziany w art. 132 ust. 3 u.g.n. tryb waloryzacji odszkodowania jest wątpliwy konstytucyjnie, niejasny oraz budzący kontrowersje. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2009 r. oraz zmianę ustalającej odszkodowanie decyzji Starosty z dnia [....] października 2005 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Wojewody [...] utrzymujące w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającą zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w zakresie wysokości ustalonego nią odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne- gminne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Gminy L. Postępowanie w tym przedmiocie zainicjowane zostało wnioskiem K.M. z dnia 8 sierpnia 2009.r., na której rzecz m.in. zostało ustalone odszkodowanie. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji uregulowane w art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, które nie są dotknięte jedną z kwalifikowanych wad prawnych. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie organy obu instancji wywodziły, iż zmiana ostatecznej decyzji z 2005 r. ustalającej odszkodowanie w żądanym przez stronę trybie jest niedopuszczalna z uwagi na treść art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: u.g.n.),który jest przepisem szczególnym w rozumieniu cytowanego art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu dokonana przez organy wykładnia ww. przepisu i wywiedziona w jej wyniku norma prawna wykluczająca możliwość zmiany decyzji odszkodowawczej w trybie art. 155 k.p.a. jest całkowicie błędna. Przede wszystkim podnieść należy, że przywołany przez organy art. 132 ust. 3 u.g.n. odnosi się wyłącznie do trybu wypłaty odszkodowania, którego wysokość orzeczona została już ostateczną decyzją i ma on celu jedynie uaktualnienie wysokości tego świadczenia z uwagi na upływ czasu jaki nastąpił między jego ustaleniem, a datą faktycznej wypłaty. Stanowi on, że "wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do możliwości weryfikowania decyzji odszkodowawczej w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, w tym w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Również pozostałe przepisy Rozdziału 5, Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją Starosty L. z dnia [...] października 2005 r. na mocy odesłania zawartego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nie ustanawiają zakazu uchylania lub zamiany decyzji ostatecznych ustalających wysokość odszkodowania. Brak zaś wyraźnego ustanowienia zakazu zmiany ostatecznych decyzji odszkodowawczych w przepisach stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Starosty L. z 2005 r. oznacza, że nie wystąpiła w sprawie, wbrew temu co stwierdziły organy, negatywna przesłanka, o której mowa w art. 155 k.p.a., wykluczająca możliwość korygowania takiej decyzji w żądanym przez skarżącą trybie. W tym stanie rzeczy odmowa uwzględnienia żądania strony z uwagi na treść art. 132 ust. 3 u.g.n. narusza ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię oraz wadliwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty L. z [...] września 2009 r. Ponadto w ocenie Sądu, w toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy objętej żądaniem strony z dnia 8 sierpnia 2009 r. organy obu instancji w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie obejmującym zaistnienia w sprawie określonych w art. 155 k.p.a. pozytywnych przesłanek, których łączne spełnienie umożliwia zmianę ostatecznej decyzji. Jedną z tych przesłanek (prócz wskazań wynikających z interesu społecznego lub słusznego interesu strony) jest uzyskanie na taką zmianę zgody strony. Przy czym przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a. rozumieć należy zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie, a nie wyłącznie zgoda osoby inicjującej takie postępowanie. Zgoda ta nie może być dorozumiana ani domniemana. W niniejszej sprawie oznacza to wymóg uzyskania stanowiska w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji wyrażonego w sposób bezpośredni przez Gminę L., która jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty, czego nie dostrzegły (a przy najmniej nie wynika to z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych sprawy) organy rozpoznające żądanie K.M.. W aktach tych brak jest bowiem dokumentów wskazujących na to, by Starosta L. po wpłynięciu wniosku wszczynającego postępowanie jak również Wojewoda [...] (prowadząc postępowanie odwoławcze) zwracali się do ww. Gminy o zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącą żądania. Niewystąpienie przez organ administracji publicznej rozpoznający wniosek o zmianę decyzji do innych niż wnioskodawca stron postępowania o wyrażenie zgody na taką zmianę oznacza, że postępowanie w tej sprawie przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie spełnienia podstawowej przesłanki umożliwiającej zmianę decyzji, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. Wprawdzie w realiach niniejszego postępowania, uchybienie powyższe nie miało bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (z uwagi na odmowę zmiany ostatecznej decyzji Starosty) niemniej winno być ono wyeliminowane w toku ponownego rozpoznawania sprawy. W tym stanie rzeczy rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej uwagi Sądu co do braku przeszkód w przepisach szczególnych uniemożliwiających uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji odszkodowawczej w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. oraz zwróci się do Gminy L., jako strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty L. z dnia [...] października 2005 r. o zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącą żądania, tj. o wyrażenie zgody na zmianę decyzji lub jej odmowę. Po uzyskaniu zaś tego stanowiska zbada sprawę pod kątem zaistnienia określonych w art. 155 k.p.a. pozostałych przesłanek warunkujących możliwość zmiany decyzji i w zależności od ustalonego w tym zakresie stanu faktycznego, podejmie stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłaszanego przez stronę żądania, którego treści skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.