II OSK 1629/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 256/10 w sprawie ze skargi J. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko postanawia: odrzucić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 256/10 w pkt I oddalił skargę A. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko; w pkt II przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego Z. T. kwotę 292,80 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jak wynika z akt sprawy, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Kielcach pismem z dnia 8 czerwca 2007 r., w wyniku skargi A.P. i J. P., wystąpił do Starosty Kieleckiego o wszczęcie postępowania administracyjnego i podjęcie działań na podstawie art. 30 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Starosta Kielecki decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) odmówił nałożenia na [...] s.c. M. S. i J. obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wnieśli J. i A. P. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w oparciu o interwencje mieszkańców S. oraz wystąpienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Starosta Kielecki wszczął w dniu 10 kwietnia 2007 r. postępowanie w trybie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może w drodze decyzji nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenie. [...] Sp. j. M. S., M. J. prowadzi działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów na podstawie zezwolenia znak [...] z dnia [...] października 2004r., udzielonego przez Starostę Kieleckiego. W związku z napływającymi od 2005 r. interwencjami mieszkańców okolicznych posesji, skarżących się na uciążliwości odorowe i akustyczne emitowane z siedziby zakładu Starosta Kielecki oraz Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Kielcach przeprowadzili szereg kontroli, w wyniku których nałożony został na przedsiębiorstwo obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego. Uwzględniając jego wyniki Starosta Kielecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 180 pkt 1 i 4, art. 220 i art. 231 cyt. ustawy nałożył na [...] szereg ograniczeń prowadzonej działalności. Zobowiązał m.in. do prowadzenia działalności zakładu w porze dziennej tj. w godzinach 6-22, w celu eliminacji niezorganizowanej emisji wtórnej do zraszania w okresie letnim powierzchni utwardzonych zakładu oraz prowadzenia prac przeładunkowych odpadów wyłącznie wewnątrz hali przeładunkowej, bezwzględnego przestrzegania ograniczenia jałowej pracy silników pojazdów (szczególnie ciężarowych) w czasie rozładunku, załadunku lub postoju, dotrzymywania w porze dziennej dopuszczalnych wartości poziomu hałasu w środowisku – wyrażonych równoważnym poziomem dźwięku A od źródeł hałasu typu przemysłowego dla przedmiotowych terenów, które wynoszą 55,0 dB. Decyzja Starosty Kieleckiego z dnia [...] września 2009r. odmawiająca nałożenia na [...] obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją zapadła w tym postępowaniu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w którym organ I instancji w dniu 22 czerwca 2009 r. przeprowadził kontrolę na terenie bazy w Siedlcach i ustalił m.in., że na terenie zakładu panuje ład i porządek, na placu stwierdzono posegregowane odpady w kilku kontenerach o różnej pojemności. W hali magazynowej znajdowały się 3 samochody i 2 ładowarki oraz 1 kontener o pojemności 35 m³ wypełniony odpadami o kodzie 20 03 01. W chwili kontroli w hali brak było wysypanych odpadów, jedynie w jednym miejscu pod ścianą zgromadzony był gruz budowlany. Ponadto stwierdzono, że rozebrane zostały pozostałości po kurniku. W jednym miejscu na wybetonowanej posadzce zgromadzone zostały wyselekcjonowane odpady – silniki, reduktory, piasty i inne części pojazdów. Na terenie zakładu znajdowały się również kontenery kP-7 oraz inne związane z działalnością firmy. W odniesieniu do części kontenerów należących do Gminy Nowa S. oraz Gminy D., zgodnie z oświadczeniem współwłaściciela [...], trwają ustalenia z gminami co do dalszego ich przeznaczenia. Kolegium podkreśliło, że w trakcie kontroli w dniu 14 lipca 2009 r. potwierdzono fakt przywożenia na teren bazy niesegregowanych odpadów komunalnych (śmieciarki zjeżdżające z trasy po zakończeniu pracy), które następnie przeładowywano w duże kontenery i wywożone na wysypisko. Organ ten zauważył, że takie postępowanie z odpadami jest zgodne z zezwoleniem na zbieranie i magazynowanie odpadów m.in. o kodzie 20 03 01, w celu zebrania uzasadnionej ekonomicznie partii transportowej. Dokonane przez Inspekcję ustalenia uzasadniały jednakże w ocenie tego organu ponowne wystąpienie do Starosty Kieleckiego o zmianę decyzji z dnia [...] października 2004 r. poprzez wykreślenie z tego zezwolenia przywożenia i rozładunku niesegregowanych odpadów komunalnych, które ze względu na swoje właściwości są podatne na zagniwanie, a powstające podczas przeładunku areozole stwarzają nie tylko uciążliwości odorowe, ale mogą również stanowić zagrożenie mikrobiologiczne dla zdrowia. Jak stwierdził Starosta zmiana decyzji wymaga jednak zgody stron postępowania, a taka zgoda nie została wyrażona przez firmę "[...]". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kielcach na prośbę Kolegium udostępnił wyniki kontroli przeprowadzonej przez ten organ na terenie przedmiotowej bazy w dniu 17 czerwca 2009 r. Z protokołu kontroli oraz pisma z dnia 5 stycznia 2010 r. wynika, że podczas przeprowadzonej kontroli sanitarnej nie stwierdzono na terenie bazy przedsiębiorstwa nieprawidłowości związanych ze składowaniem odpadów komunalnych oraz czynności związanych z ich segregowaniem. Stwierdzono natomiast kontenery z surowcami wtórnymi (szkło, papier, plastik, złom, opony), na co właściciel Przedsiębiorstwa posiada decyzję Starosty Powiatowego w Kielcach, zezwalającą na ich czasowe magazynowanie. Segregacja tych odpadów odbywa się u wytwórcy, a na terenie bazy są one czasowo magazynowane. Z przekazanych do wglądu kart przekazania odpadów niesegregowanych i segregowanych wynika, że są one systematycznie wywożone na składowisko odpadów do P. i J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach poinformował Kolegium o wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu 29 października 2009r. na terenie bazy Przedsiębiorstwa, która nie wykazała nieprawidłowości w zakresie legalności oraz sposobu użytkowania przez [...]" hali garażowo-magazynowej, znajdującej się na tej działce. Obiekt ten został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta Chęciny. W dniu [...] września 2005 r. inwestor uzyskał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zezwalającą na rozpoczęcie użytkowania części hali, a w dniu 31 lipca 2009 r. dopełnił wymogi formalno-prawne dotyczące przystąpienia do użytkowania całości obiektu. Zdaniem Kolegium nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązków ograniczenia oddziaływania na środowisko wymaga wykazania, że takie negatywne oddziaływanie na środowisko ma miejsce. Skarżący w swoich licznych pismach wskazują przede wszystkim na uciążliwości odorowe, jakie związane są z prowadzoną na terenie bazy w Siedlcach działalnością. Z uwagi na brak odpowiednich regulacji prawnych nie jest w chwili obecnie jeszcze możliwe ustalenie dopuszczalnych stężeń odorów (brak jest procedur pomiarów emisyjnych). Skutkuje to brakiem możliwości nałożenia na podmiot wprost obowiązków w zakresie ograniczenia wielkości emisji substancji zapachowych, pewne ograniczenie uciążliwości odorowych można uzyskać poprzez prowadzenie działalności w zakresie przeładunku odpadów w pomieszczeniach zamkniętych. Kolegium wskazało na ostateczną decyzję Starosty Kieleckiego z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną w trybie art. 180 pkt 1 i 4, art. 229 i art. 231 ustawy – Prawo ochrony środowiska, którą zobowiązał przedsiębiorstwo m.in. do prowadzenia prac przeładunku odpadów wyłącznie wewnątrz hali przeładunkowej, a także w celu eliminacji niezorganizowanej emisji wtórnej do zraszania w okresie letnim powierzchni utwardzonych zakładu. Podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest wykonywać nałożone tą decyzją obowiązki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r. wnieśli J. i A. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 256/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 362 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym starosta jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, skierowanej do podmiotu korzystającego ze środowiska w sposób negatywnie oddziałujący na środowisko, w której nakłada na ten podmiot obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko, wskazuje zakres tego ograniczenia, albo obowiązek przywrócenia środowiska do wskazanego stanu właściwego, jak też określa termin wykonania nałożonego obowiązku. Dobrem chronionym w art. 362 Prawa ochrony środowiska jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Aby zatem organ mógł nałożyć przewidziany w przepisie art. 362 przedmiotowej ustawy obowiązek musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. [...] Sp. j. M. S., M. J. prowadzi działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów na podstawie zezwolenia znak [...] z dnia [...] października 2004r. udzielonego przez Starostę Kieleckiego. Z treści tego zezwolenia wynika, że dotyczy ono także zbierania i transportu odpadów niesegregowanych o kodzie 20 03 01. Ponadto decyzją Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2007 r. podmiotowi temu udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenów Gminy i Miasta C. pod określonymi warunkami. W ocenie Sądu, żądanie skarżącego, aby nałożyć na [...] Sp. j. M. S., M. J. "zakaz przewożenia do miejscowości Siedlce 25 grupy odpadów niesegregowanych o kodzie 20 03 10" , jak i "zmniejszenia ilości przerobu tych odpadów" wiąże się z ingerencją organu ochrony środowiska w treść ostatecznej decyzji o pozwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej. Takiej możliwości nie przewiduje przepis art. 362 przedmiotowej ustawy, zakreślający ramy niniejszego postępowania administracyjnego. Dyspozycja zawarta w art. 362 tej ustawy upoważnia jedynie do nałożenia obowiązku ograniczenia określonego oddziaływania, ale nie jego zaprzestania. Dodatkowo wskazano, że obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko (art. 362 § 1 przedmiotowej ustawy) może być nakładany w sytuacji, kiedy stan negatywnego oddziaływania na środowisko ma charakter ciągły i trwa przez jakiś czas. Wówczas organ administracji może jednocześnie nałożyć ograniczenia i obowiązek przywrócenia środowiska do stanu pierwotnego. Przeprowadzone przez organ w niniejszej sprawie postępowanie, mające na celu ustalenie, czy przedsiębiorstwo oddziałuje negatywnie na środowisko wykazało, że takie fakty nie miały miejsca. Wynika to z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2009 r., a także z kontroli przeprowadzonych na terenie przedsiębiorstwa przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (w dniu 14 lipca 2009 r.), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (w dniu 17 czerwca 2009 r.) oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (w dniu 29 października 2009 r.), którzy udostępnili protokoły kontroli, udzielili informacji, które Starosta i organ odwoławczy uznali za wiarygodne. Należy mieć na uwadze, że organ orzekający w sprawie niniejszej musi brać pod uwagę stan faktyczny w dacie orzekania, tzn. czy podmiot korzystający ze środowiska obecnie negatywnie oddziałuje na środowisko, nie zaś w okresie wcześniejszym. Przeprowadzone kontrole nie dały podstaw do nałożenia na [...]" obowiązku na podstawie art. 362 Prawa ochrony środowiska. Zdaniem Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo orzekły, że takie postępowanie podmiotu związane ze zbieraniem i transportowaniem odpadów nie oddziałuje negatywnie na środowisko. Jak wynika z akt sprawy skarżący negatywne oddziaływanie [...]" na środowisko wiążą z hałasem i odorem wytwarzanym w bazie Siedlce, obok której znajduje się ich nieruchomość, spowodowane głównie zbieraniem i transportem odpadów niesegregowanych o kodzie 20 03 10, które objęte są zezwoleniem z dnia z dnia [...] października 2004 r. znak [...], udzielonym przez Starostę Kieleckiego. Starosta prawomocną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nałożył na ten podmiot szereg ograniczeń prowadzonej działalności, w tym m.in. zobowiązał do prowadzenia działalności zakładu w porze dziennej, tj. w godzinach 6-22, dotrzymywania w porze dziennej dopuszczalnych wartości poziomu hałasu w środowisku – wyrażonych równoważnym poziomem dźwięku A od źródeł hałasu typu przemysłowego dla przedmiotowych terenów, które wynoszą 55,0 dB, bezwzględnego przestrzegania ograniczenia jałowej pracy silników pojazdów (szczególnie ciężarowych) w czasie rozładunku, załadunku lub postoju. Ponadto w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Starosta zobowiązał też w celu eliminacji niezorganizowanej emisji wtórnej do zraszania w okresie letnim powierzchni utwardzonych zakładu oraz prowadzenia prac przeładunkowych odpadów wyłącznie wewnątrz hali przeładunkowej, co powoduje ograniczenie uciążliwości odorowych. W ocenie Sądu organ nie naruszył przepisu art. 362 ustawy stwierdzając, że nie zachodzą podstawy do nałożenia na [...]" obowiązków ograniczenia oddziaływania na środowisko, brak bowiem dowodów na negatywne oddziaływanie na środowisko. Zarzut skarżącej dotyczący kwestionowania trafności lokalizacji przedsiębiorstwa [...] w S. w strefie intensywnej rolniczej zabudowy siedliskowej wsi S. nie jest uprawniony w postępowaniu toczącym się w trybie art. 362 przedmiotowej ustawy, podobnie jak zarzut sprzeniewierzenia przez ten pomiot należności za odpady. Także zarzut skarżących rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego powodu, że nie byli oni i inni mieszkańcy wsi adresatami decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na użytkowanie nie może być uwzględniony. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 256/10 złożyła J. P. zarzucając naruszenie prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania (nieopłaconej pomocy prawnej ustanowionej z urzędu). W dniu 14 listopada 2011 r. wpłynęło do Sądu pismo przygotowawcze Janiny i . P. wraz z załączonymi decyzjami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze – i co za tym idzie – o szczególnych wymaganiach formalnych. Przymus adwokacko-radcowski przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, wprowadzony art. 175 p.p.s.a. miał między innymi na celu zapewnienie temu środkowi odpowiedniego poziomu merytorycznego. Należy zauważyć, iż art. 176 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna zawierać pewne elementy konstrukcyjne, charakterystyczne tylko dla skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności kasacji i odrzucenia skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., FSK 209/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 13, post. NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9). Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna oprócz wymagań określonych dla pism w postępowaniu sądowym, powinna zawierać: – oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, – wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, – przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, – wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia, – oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna pozbawiona powyżej wymienionych elementów jest dotknięta brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych i w związku z tym jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Braki skargi kasacyjnej w powyższym zakresie uniemożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia, jego zakresu i formułowanych wniosków. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się jedynie do stwierdzenia, że "podstawą skargi jest naruszenie prawa materialnego". Skarga kasacyjna J. P. nie zawiera zatem wskazania przepisów, których naruszenia, zdaniem skarżącej, dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Ogólne sformułowanie takiego zarzutu w skardze kasacyjnej jest bowiem niewystarczające. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że wskazane wyżej braki czynią w niniejszej sprawie skargę kasacyjną niedopuszczalną, Sąd nie może bowiem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować, na czym strona skarżąca opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Stąd też brak powyższego elementu konstrukcyjnego nie pozwala traktować przedmiotowego pisma jako skargi kasacyjnej podlegającej merytorycznemu rozpoznaniu. Inaczej mówiąc brak jednoznacznego określenia zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że skarga kasacyjna jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania wyjaśnić należy, iż wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisanych art. 258-261 p.p.s.a.