VII SA/Wa 508/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2010 r. sprawy ze skargi T. S.A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] – Wojewoda [...]na podstawie art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr z 2006r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), po przeprowadzeniu na wniosek A. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998r. Nr [...], dotyczącej udzielenia [...] pozwolenia na budowę sieci teletechnicznej w [...], gmina [...] - odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęto na wniosek A. P. Wnioskodawca podniósł, że decyzję pozwolenia na budowę wydano z rażącym naruszeniem prawa - inwestor, nie przedstawił prawidłowego, w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 2 ówcześnie obowiązującej wersji ustawy Prawo budowlane, dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] stwierdził, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w postaci pisemnego oświadczenia właściciela działki nr [...] w [...], podpisanego przez M. J. Inwestor spełnił dyspozycję przepisu art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a organ wydający decyzję zachował się zgodnie z dyspozycją przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zatem nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Ocena kwestii, czy M. J. posiadała umocowanie prawne do podpisania ww. oświadczenia jest poza właściwością organów administracji architektoniczno-budowlanej i może być badana jedynie na drodze cywilno-prawnej, a nie administracyjnej. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. P. od opisanej wyżej decyzji Wojewody [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...], w części dotyczącej działki o numerze ew. [...], w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że inwestor do wniosku z dnia 13 listopada 1998 r. o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji dołączył oświadczenie właściciela działki o numerze ew. [...], podpisane przez M. J. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu, z którego wynikałoby, że M. J. jest uprawniona do występowania w imieniu A. P., a skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w odwołaniu podniósł, że nie ustanowił pełnomocnika uprawnionego do reprezentowania go w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, ani też nigdy nie wyraził zgody na realizację inwestycji na działce o numerze ew. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że w tych okolicznościach uznać należy, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką o numerze ew. [...] na cele budowlane, a Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1998r. naruszył rażąco przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem skutki stwierdzonego uchybienia są niemożliwe do zaakceptowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę została bowiem wydana pomimo niespełnienia przez inwestora jednego z podstawowych warunków przewidzianych ustawą Prawo budowlane, naruszone zostało konstytucyjne prawo własności, najszersze prawo podmiotowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, dotyczącego inwestycji liniowych, wskazał że jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z powyższym, należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia 12 maja 2009 r., oraz stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., w części dotyczącej działki o numerze ew. [...], a w pozostałym zakresie umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Kontrolowana decyzja w pozostałym zakresie nie dotyczy bowiem interesu prawnego wnioskodawcy A. P. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r., złożyła [...] S.A. w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego: art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazała, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się dowód stwierdzający prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w postaci oświadczenia właściciela działki nr [...] w [...], podpisanego przez M. J. Kwestią odrębną jest, czy M. J. posiadała umocowanie do podpisania oświadczenia. "Fakt, że w aktach sprawy nie ma pisemnego pełnomocnictwa nie oznacza, że nie zostało ono udzielone" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008r.sygn.akt: II SA/Ol 302/08). Nie ma podstaw do przyjęcia, że M. J. działała bez wiedzy i zgody A. P., skoro przez ponad 10 lat od wydania decyzji i wybudowania linii A. P. braku zgody nie podnosił. Ponadto, zdaniem skarżącej Spółki w sprawie zastosowanie ma przepis art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalnym skutkiem prawnym, po wykonaniu inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem budowlanym jest związanie się skarżącej szeregiem umów cywilnoprawnych ze swoimi klientami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, należy rozróżnić zakres kontroli decyzji w ramach przesłanek wynikających z 156 § 1 k.p.a., od zakresu kontroli tej decyzji wyznaczonej tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć tylko tej części, w której odnosi się do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05). W przedmiotowej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek A. P., w odniesieniu do całej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998r. Skoro zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, to zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego A. P. Ten zaś, z tytułu przysługującego mu prawa własności posiada interes prawny do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji tylko w zakresie dotyczącym działki nr [...]. W ocenie Sądu, w świetle ww. okoliczności, organ II instancji prawidłowo ograniczył się do merytorycznego zbadania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009r., jedynie w części dotyczącej działki o nr ewid. [...], umarzając postępowanie w pozostałej części. Zdaniem Sądu, zaskarżoną decyzją zasadnie, zgodnie z przepisami prawa, stwierdzono nieważność kontrolowanej w postępowaniu nieważności decyzji, w części dotyczącej działki o nr ew. [...], stanowiącej własność A. P. Szczególnego podkreślenia wymaga w niniejszej sprawie to, że zaskarżona decyzja zapadła w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 k.p.a.). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest szczególnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, zasadnicze znaczenie ma ocena zaistnienia przesłanki określonej w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a., przewidującego jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji - wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). W ocenie Sądu, w świetle ww. wywodów zasadnie, w zaskarżonej decyzji, orzeczono w przedmiocie stwierdzenia nieważności uznając, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tej decyzji. Zgodnie z ww. przepisem pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 3 pkt 11 ustawy Prawa budowlanego stanowił, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wskazał, że inwestor –dołączył dokumentację kosztorysowo-projektową wraz z uzgodnieniami, której częścią było oświadczenia właścicieli działek inwestycyjnych wyrażające zgodę inwestorowi na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wśród powyższych oświadczeń znajdowało się również oświadczenie dotyczące A. P., właściciela działki o numerze ew. [...] podpisane przez M. J. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji w postępowaniu nieważnościowym, z dużą starannością przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność legitymacji M. J. do składania oświadczeń woli w imieniu właściciela działki. Ustalono, że w materiałach archiwalnych sprawy brak pełnomocnictwa od właściciela przedmiotowej działki – A. P. dla M. J. W tym miejscu podkreślić należy, że twierdzenie strony skarżącej, że organ oparł się wyłącznie na oświadczeniu A. P. jest nietrafne. Jak wskazano wyżej organ bardzo starannie ustalił, nie tylko w oparciu o oświadczenie skarżącego, ale również materiały archiwalne, że M. J. nie dysponowała żadnym pełnomocnictwem właściciela działki nr ew. [...], do wyrażania w jego imieniu zgody na przedmiotową inwestycję. W ocenie Sądu, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką o numerze ew. [...] na cele budowlane. Podkreślenia wymaga to, że inwestor znał właściciela działki nr ew. [...] wymienił go z imienia i nazwiska w oświadczeniu, a przyjął podpis innej osoby nie legitymującej się upoważnieniem do występowania w jego imieniu. Jak wyjaśnia to skarżący, M. J., była jego babką, mieszkała na nieruchomości stanowiącej od 1988r jego własność, na której on nie mieszkał. Zdaniem Sądu nie ma racjonalnego uzasadnienia pogląd skarżącej Spółki, że inwestor przedstawił oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele inwestycji, a kwestia pełnomocnictwa ma charakter cywilnoprawny. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja udzielono pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie dysponował prawem do prowadzenia inwestycji przez działkę oznaczoną nr ew. [...]. Pełnomocnictwo od właściciela dla M. J. było warunkiem skuteczności podpisanego przez nią oświadczenia w imieniu właściciela, tymczasem w sprawie nie ma żadnego dowodu na udzielenie takiego pełnomocnictwa (w jakiejkolwiek formie). Wobec twierdzeń, że właściciel nie udzielił takiego pełnomocnictwa ustnie, faktu śmierci M. J. i braku pełnomocnictwa pisemnego - co bezsprzecznie organ w postępowaniu nieważnościowym ustalił, stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rażące naruszenie prawa, poparte tezą o naruszeniu nie tylko oczywistej normy ustawy Prawo budowlane ale też konstytucyjnie chronionego prawa własności, jest w pełni uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż przedmiotowa inwestycja wywołała nieodwracalne skutki prawne Sąd stwierdził, że nie jest to stanowisko zasadne. Zakończenia budowy inwestycji i związanie się skarżącego umowami cywilnoprawnymi z odbiorcami usług, nie może przesądzać o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, na podstawie którego dana inwestycja została zrealizowana. Zakończenie robót budowlanych jest okolicznością faktyczną nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i nie zamyka drogi do stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, o ile ta jest dotknięta jedna z wad opisanych w przepisie art. 156 k.p.a. Zrealizowanie inwestycji jest okolicznością kwalifikującą się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie może ona stanowić podstawy zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. (por. wyr. NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1055/06). Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odmienne stanowiska, które pojawiały się w orzecznictwie nie znalazły ostatecznie akceptacji. Na marginesie, podzielając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawione w odpowiedzi na skargę, należy stwierdzić, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa można wystąpić w każdym czasie, niezależnie od daty jej wydania. Bez wpływu na wynik postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją pozostaje zatem okoliczność, że A. P. wystąpił ze swym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dopiero w 2008 r. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).