II OSK 364/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie NSA Zofia Flasińska, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. R. O. P. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt 7 /IV SA 1313/04 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2) zasądza od T. R. na rzecz P. S.A. R. O. P. w G. kwotę 300 zł. (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt VII SA/Wa 1313/04 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. (...), uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2002 r. (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] czerwca 1998 r. (...) zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej P. O. Z. G. w G. pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 mm, o ciśnieniu roboczym 8,4 Mpa, W–G. odc. II woj. toruńskie gm. L. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 3 grudnia 2001 r. pełnomocnik Z. H. złożył do Starostwa Powiatowego w T. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] czerwca 1998 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kwestionowanej decyzji zarzuca się sprzeczność z decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którą gazociąg DN 500 mm o ciśnieniu roboczym 8,4 Mpa przebiegający przez działkę nr [...], będącą własnością Z. H., powinien być usytuowany w odległości 25 m od budynku mieszkalnego. W kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę odległość ta została zmniejszona do 15 m, co stanowi niezbędne minimum określone w rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 139, poz. 686 z późn. zm.). Wojewoda Kujawsko-Pomorski pismem z dnia 3 stycznia 2002 r. zawiadomił strony o wszczęciu w dniu 12 grudnia 2001 r. na wniosek Z. H. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] czerwca 1998 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. uznając, że zarzuty zawarte we wniosku Z. H. są bezpodstawne. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, iż budowa przedmiotowego gazociągu jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z tzw. strefą ochronną 25,0 m, licząc od osi gazociągu w obie strony, natomiast w pkt 2 wskazano na warunki wynikające z przepisów szczególnych – rozporządzenia MPiH z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, z którego wynika, że w określonych warunkach odległości podstawowe gazociągów układanych w ziemi mogą być zmniejszone od obrysów obiektów terenowych. W projekcie budowlanym gazociągu przedstawionym do zatwierdzenia, zastosowano rury, dzięki którym zredukowano naprężenie w ściance rury o 30%, co zgodnie z ww. rozporządzeniem pozwoliło na zmniejszenie dopuszczalnego oddalenia od obrysów budynków mieszkalnych do 15 m. Przyjęte oddalenie 8,0 m osi gazociągu projektowanego DN 500 od istniejącego DN 400 plus 15,0 m strefy ochronnej od nowej nitki daje w sumie 23,0 m. Z czego jednoznacznie wynika, że nowy gazociąg DN 500 mieści się w istniejącej strefie 25,0 m. Budynek mieszkalny Z. H. znajduje się w odległości większej niż 25 m od strefy ochronnej, jedynie budynek chlewni ww. jest zlokalizowany przy granicy strefy ochronnej, co zostało uzgodnione z P. Rejon Gazowniczy w G. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 11 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 97, poz. 1055), szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu wysokiego ciśnienia dla gazociągów powyżej DN 300 do DN 500 wynosi 8 m. Z. H. uważając, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1998 r. jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] czerwca 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...] należącej do Z. H. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, a decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] czerwca 1998 r. nie jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebiegu omawianego gazociągu powtarza się ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, zmienionego uchwałą nr XXVIII/325/95 Rady Gminy L. z dnia 30 grudnia 1995 r., w kwestii dotyczącej przebiegu gazociągu i linii rozgraniczających strefę ochronną. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1998 r. w ocenie organu odwoławczego, jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (wcześniej cytowanego) przewidują w sytuacji, gdy nie można zapewnić ustalonej odległości w planach od istniejących budynków, możliwość zastosowania dodatkowych rozwiązań technicznych, zapewniających bezpieczeństwo użytkowania gazociągu, jak i istniejącej zabudowy. Projektant gazociągu skorzystał z tej możliwości i zastosował rury o zwiększonej grubości i wytrzymałości, tym samym zapewniając bezpieczeństwo gazociągu i budynku gospodarczego Z. H. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (pismo z dnia 14 października 2002 r.) złożył T. R. (właściciel nieruchomości nr ewid. [...]), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] czerwca 1998 r. Powyższym decyzjom skarżący zarzuca naruszenie art. 7 i 107 kpa oraz art. 34 Prawa budowlanego, gdyż jak twierdzi w jego przypadku, inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem jak wskazał skarżący "nie udzielił inwestorowi zgody na wejście na swój grunt, a zatem inwestor nie mógł się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", o czym świadczy zdaniem Sądu, decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2002 r., którą uchylono w całości decyzję Starosty T. z dnia [...] maja 2002 r. W tym stanie rzeczy niezbędna jest ponowna weryfikacja decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu w odniesieniu do wszystkich przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazuje na to, że stroną postępowania nieważnościowego jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Granice w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu nadzoru. W sytuacji, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy całej decyzji, organ może stwierdzić nieważność decyzji tylko w tej części, która dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 kpa bez względu na granice zgłoszonego żądania strony. P. S.A., reprezentowana przez radcę prawnego J. L., wniosła od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r. skargę kasacyjną, zarzucając: – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, mającego istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa), polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, a w szczególności: a) oświadczenia T. R. udzielającego zgody na budowę gazociągu na jego nieruchomości, b) tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., w której podaje przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jak również ocenia jako trafne stanowisko organu I instancji, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] czerwca 1998 r. nie jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącej wnosi o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, – zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Stosownie do zarzutów powyżej sformułowanych, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej informuje się, iż Sąd I instancji, opierając się wyłącznie na kserokopii decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2002 r., załączonej do skargi, przyjął tezę, iż inwestor w dacie wydania pozwolenia na budowę, w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność T. R., nie mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem T. R. nigdy nie kwestionował prowadzenia budowy gazociągu na jego gruntach, a jedynie nie zgadzał się na wypłatę odszkodowania w wysokości ustalonej przez biegłych rzeczoznawców. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę oświadczenia skarżącego z 1996 r. i wyroków NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2527/00 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 68/04. Żaden z powyższych wyroków nie podważył prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone orzeczenie, nie wziął pod uwagę specyfiki postępowania nieważnościowego, jak i tego, że dotyczyło ono decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej. Stąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia znalazło się wiele nieprawdziwych stwierdzeń i pouczeń. Również organy prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, nie uchroniły się od popełnienia błędu. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] czerwca 1998 r. zostało wszczęte na wniosek Z. H. (pismo z dnia 3 grudnia 2001 r.). W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i w późniejszych decyzjach wydanych w trybie nieważnościowym, powinno więc to znaleźć swój wyraz poprzez wyraźne zaznaczenie, że dotyczy "stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] czerwca 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność Z. H.". Powyższa decyzja dotyczy inwestycji liniowej i takie ograniczenie zakresu postępowania jest niezbędne. W rzeczywistości, jak wynika z akt sprawy, organy wydające decyzje w tej sprawie, kontrolowały decyzję z dnia [...] czerwca 1998 r. pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa jedynie w części dotyczącej przebiegu gazociągu przez nieruchomość Z. H.. Skoro oprócz Z. H. żadna inna strona, nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji, to organy miały obowiązek przeprowadzić postępowanie nieważnościowe w takim zakresie, w jakim wnioskodawca miał interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa. Interes prawny wnioskodawcy (strony) w tym przypadku jest ograniczony i wynika z prawa własności do gruntu (działka nr [...]). Natomiast prawdą jest, że w tej części organ nadzorczy powinien skontrolować kwestionowaną decyzję w pełnym zakresie przepisu art. 156 § 1 kpa, chociaż Z. H. wskazywał we wniosku tylko pkt 2 tego przepisu. Oczywistym więc jest, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2002 r. nie zostały wydane w postępowaniu, które obejmowałoby swym zakresem nieruchomości T. R., który złożył skargę do Sądu, nie składając wcześniej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. Tak więc całe postępowanie administracyjne (nieważnościowe), nie dotyczyło interesu prawnego T. R., który nie wnosił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a włączył się dopiero do sprawy, wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd wydając zaskarżone orzeczenie, najwyraźniej nie wziął pod uwagę specyfiki inwestycji liniowych, które niekiedy obejmują odcinki inwestycji liczące kilkanaście kilometrów przechodzące przez kilkadziesiąt nieruchomości, należących do wielu właścicieli. Nie ma więc możliwości i potrzeby kontrolowania kwestionowanej decyzji w całości, skoro tylko jeden właściciel nieruchomości, przez którą przechodzi inwestycja liniowa, złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Formalnie więc T. R. był stroną tego postępowania, chociaż w rzeczywistości dotyczyło ono tej części decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., którą mógł w ramach własnego interesu prawnego kwestionować Z. H. Poza tym, Sąd uwzględnił skargę T. R. nie biorąc pod uwagę powyższych uwarunkowań, nie sprawdzając zarzutów skargi, opierając się wyłącznie na kopii decyzji wydanej w innej sprawie i dotyczącej innej działki formułując nieprawdziwe stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, Sąd wydaje wyrok "na podstawie akt sprawy", a nie tylko zarzutów skargi, bądź innych fragmentarycznych dowodów bez rozeznania ich roli w całokształcie sprawy tak, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2002 r., którą T. R. załączył do skargi, została wydana zupełnie w innej sprawie, nie była decyzją prawomocną i dotyczyła innej działki skarżącego, niż decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r., która była przedmiotem postępowania nieważnościowego. W oparciu o tak fragmentaryczne dokumenty bez dokonania dodatkowych ustaleń, nie można było wydawać wyroku uwzględniającego skargę, zapominając zupełnie o kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim było przeprowadzone postępowanie administracyjne. W sytuacji w jakiej T. R. złożył skargę, Sąd powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, a po ewentualnym przesądzeniu tej kwestii, starać się zweryfikować jego zarzuty w oparciu o akta sprawy, biorąc pod uwagę informacje zawarte w odpowiedzi organu na skargę. Z faktu wydania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2002 r., która jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przesądziła o rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd, wcale nie można wyciągać jednoznacznych wniosków, że inwestor nie mógł wykazać się w dacie uzyskania pozwolenia na budowę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest też prawdą, że organy prowadzące postępowanie nieważnościowe (w części dotyczącej nieruchomości Z. H.) nie zbadały kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. pod kątem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 kpa, na co słusznie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. W postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice (zakres) kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 kpa, od granic (zakresu) kontroli tej decyzji wyznaczonych trasą przebiegu tej inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa), to zakres wszczęcia tego postępowania, musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 kpa), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu, może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, powinien zgodnie z art. 190 ppsa uwzględnić wszystkie uwagi i wskazówki zawarte w niniejszym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji.