I OSK 1305/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Najwyższej Izby Kontroli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1943/09 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem mianowanym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M. M. na rzecz Prezesa Najwyższej Izby Kontroli kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1943/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem mianowanym. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Prezes Najwyższej Izby Kontroli decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.), z dniem 30 listopada 2009 r. rozwiązał stosunek pracy z M. M. z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Organ wskazał, że podejmując taką decyzję ma zawsze na uwadze racjonalną politykę kadrową, mającą na celu przede wszystkim zapewnienie skutecznego i efektywnego wypełniania zadań przez naczelny organ kontroli państwowej. W konsekwencji oznacza to konieczność zatrudniania nowych pracowników posiadających bieżącą wiedzę i doświadczenie zawodowe, zdolnych do zapewnienia wykonywanych przez NIK zadań na wysokim poziomie merytorycznym. Ponieważ skarżący ukończył 68 lat życia i posiada ponad 41-letni staż pracy, a ponadto spełnia warunki określone w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), to uwzględniając wskazaną już wyżej politykę kadrową prowadzoną przez organ, wypowiedzenie jest zasadne. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], Prezes Najwyższej Izby Kontroli podtrzymał swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], dodając do wcześniejszych argumentów, że skarżący nie uzyskał akceptacji Dyrektora Delegatury i w okresie zatrudnienia w NIK wykonywał prace w ramach umowy zlecenia na rzecz gminy P. bez zgody Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Na tę decyzję M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając że jej uzasadnienie jest zbyt lakoniczne i ogólnikowe, zaś zakreślone zadania Najwyższej Izby Kontroli nie odnoszą się do Delegatur NIK. Podniósł ponadto, że o jakości pracy nie powinien decydować wiek, a efekty i fachowość pracownika. Wskazał również, że dokonywane przez organ oceny jego pracy były pozytywne i niezrozumiałe jest dla niego niepoparcie jego wniosku przez bezpośredniego przełożonego, natomiast wykonywanie pracy bez zgody organu należy traktować jako mniej znaczące, bowiem nie miało to żadnego przełożenia na jakość jego pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Najwyższej Izby Kontroli wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1943/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2009 r. wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów, niż podniesione przez skarżącego. Sąd wskazał, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Ponieważ nie ma on jednak konstrukcji względnie dewolutywnej, zatem nie stosuje się w zakresie jego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast pełne zastosowania ma w takiej sytuacji rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 k.p.a., a wskazany w nim katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy ma charakter zamknięty. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes Najwyższej Izby Kontroli wydając decyzję i rozstrzygając w jej sentencji: "podtrzymuję swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] (...)", naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało – zdaniem Sądu – wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu, że stosownie do treści art. art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1701 ze zm.), pracownik nadzorujący lub wykonujący czynności kontrolne może podjąć dodatkowe zajęcie zarobkowe po uzyskaniu zgody Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. W rozpoznawanej zaś sprawie skarżący przyznał w oświadczeniu złożonym w dniu [...] września 2009 r., że w ramach umowy zlecenia podjął dodatkowe zajęcie zarobkowe w Urzędzie Miasta i Gminy w P., nie uzyskując przy tym zgody Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. W ocenie Sądu jednak okoliczność ta, choć istotna z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie mogła być przez Sąd uwzględniona z uwagi na wskazane już wyżej uchybienia proceduralne powodujące uchylenie decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r. skargę kasacyjną złożył Prezes Najwyższej Izby Kontroli, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na niesłusznym uchyleniu decyzji Prezesa NIK w wyniku bezpodstawnego uznania, że Prezes ten wydając decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez użycie w sentencji decyzji określenia "podtrzymuję swoją decyzję", zamiast sformułowania "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" występującego w tym przepisie oraz pomimo niewykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w istocie art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co jednak nie oznacza, że organ w decyzji musi wiernie powtarzać treść tego przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przepisie tym chodzi o to, aby w decyzji była wyrażona w sposób nie budzący wątpliwości wola organu – w przypadku przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. .Użyty zatem w powołanym przepisie zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza – zdaniem skarżącego kasacyjnie – że rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Prezes Najwyższej Izby Kontroli podkreślił, że skoro w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję wydał ten sam organ, który wydał pierwszą decyzję, to tym samym sformułowanie "podtrzymuje swoją decyzję" jest dopuszczalne, choćby z punktu widzenia poprawności języka polskiego. W ocenie autora skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy miało powstałe – zdaniem Sądu – uchybienie. Zwrócono przy tym uwagę, że w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że uchybienia prawa procesowego nie mają wpływu na wynik sprawy, jeżeli w przypadku prawidłowego ich zastosowania treść decyzji byłaby taka sama. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie użycie wiernie formuły "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" nie miało wpływu na wynik sprawy, bo i mieć nie mogło. Prezes Najwyższej Izby Kontroli wskazał ponadto, że już od wielu lat stosuje taką samą formułę w swych decyzjach i nigdy nie była ona kwestionowana ani przez Wojewódzki Sad Administracyjny, ani przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji, albo, gdy Sąd niezasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa w istotny sposób mającego wpływ na wynik sprawy i uchylił decyzję. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której naruszenie przez organ przepisów prawa nastąpiło w sposób niemający wpływu na jej wynik. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Z tego też powodu w niniejszej sprawie miał zastosowanie tylko § 1 art. 138 K.p.a. W tym kontekście wskazać należy, że art. 138 § 1 K.p.a. zawiera wyczerpujący katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, bądź po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie musi bowiem przyjąć postać jednej z form wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że organ może wydać decyzję w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z powyższego można zatem wyprowadzić wniosek, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę) nieprzewidziane we wskazanym katalogu narusza prawo. W niniejszej sprawie kwestia wymagająca wyjaśnienia dotyczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., to jest użytego w tym przepisie sformułowania "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Wskazać należy, że zwrot ten ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Ten skrót myślowy oznacza zatem, iż organ drugiej instancji (bądź organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji, czy też organ ponownie rozpatrujący sprawę (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). Chodzi tu zatem o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Wobec tego stwierdzić należy, że "utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Pamiętać przy tym należy, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 § 1 K.p.a. Dopiero jeśli dokonana pod tym kątem przez organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę) ocena sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji (ponownie rozpatrującym sprawę), skutkuje to utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W niniejszej sprawie Prezes Najwyższej Izby Kontroli w decyzji z dnia [...] września 2009 r. "podtrzymał swoją wcześniejszą decyzję" z dnia [...] sierpnia 2009r., a nie "utrzymał w mocy", czym – zdaniem Sądu pierwszej instancji – naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałe uchybienie – choć niewątpliwe – nie miało wpływu na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że art. 138 K.p.a. zawiera katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, który nie może wykroczyć poza przyznane mu uprawnienia i wydać rozstrzygnięcia innego, niż przewidziane w tym przepisie. W niniejszej zaś sprawie organ wydał rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., choć jego sformułowanie nie oddawało wiernie brzmienia wskazanego w tym przepisie. Uznać jednak należy, że mieści się ono we wskazanym katalogu rozstrzygnięć. Wobec tego uznać należy, że choć rozstrzygnięcie w brzmieniu "podtrzymuje swoją wcześniejszą decyzję", a nie "utrzymuje w mocy" stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., to jednak w niniejszej sprawie, w której ponadto mieliśmy do czynienia z organem ponownie rozpatrującym sprawę, a nie organem odwoławczym, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na jej wynik. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy.