II SA/Wa 1943/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem mianowanym - uchyla zaskarżoną decyzję, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Najwyższej Izby Kontroli decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 231, poz. 1701 ze zm.), z dniem [...] listopada 2009 r. rozwiązał stosunek pracy z M. M. z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. W jej uzasadnieniu – powołując się na treść cytowanego już wyżej przepisu prawa – podał, że organ podejmując taką decyzję ma zawsze na uwadze długofalową racjonalną i prowadzoną od lat politykę kadrową, mającą na celu przede wszystkim zapewnienie skutecznego i efektywnego wypełniania zadań przez naczelny organ kontroli państwowej. Prowadzenie kontroli np. w nowych obszarach, wspólnych z naczelnymi organami kontroli innych państw i z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym, mających w coraz większym stopniu charakter finansowo – księgowy, wymusza zmianę profilu zatrudniania pracowników, a tym samym prowadzenie aktywnej polityki kadrowej. W konsekwencji oznacza to konieczność zatrudniania nowych pracowników posiadających bieżącą wiedzę i doświadczenie zawodowe, zdolnych do zapewnienia wykonywanych przez NIK zadań na wysokim poziomie merytorycznym. Ponieważ skarżący ukończył 68 lat życia i posiada ponad 41-letni staż pracy, a ponadto spełnia warunki określone w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), to uwzględniając wskazaną już wyżej politykę kadrową prowadzoną przez organ, wypowiedzenie jest zasadne. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i stwierdził, że planował rozwiązanie stosunku pracy na koniec roku i o czym informował pracodawcę. Ma to dla niego znaczenie zarówno psychologiczne, bo inicjatywa leży po jego stronie, jak i materialne, bowiem zwiększyłoby to jego dochody. Dalej wskazał, że swoje zadania kontrolne wykonywał sumiennie, rzetelnie i terminowo (bez przebywania na zwolnieniach lekarskich) i w tej sytuacji przedłużenie okresu zatrudnienia o 3 miesiące nie zakłóciłoby w istotny sposób pracy organu. Prezes Najwyższej Izby Kontroli decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], podtrzymał swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu – poza argumentami wskazanymi już wcześniej – podał, że skarżący nie uzyskał akceptacji Dyrektora Delegatury i w okresie zatrudnienia w NIK wykonywał prace w ramach umowy zlecenia na rzecz gminy P. bez zgody Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. M. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i zarzucił, że jej uzasadnienie jest zbyt lakoniczne i ogólnikowe, zaś zakreślone zadania Najwyższej Izby Kontroli nie odnoszą się do Delegatur NIK. Trudno sobie ponadto wyobrazić, żeby przedłużenie zatrudnienia o 3 miesiące, mogło dezorganizować zadania organu, zaś o jakości pracy nie powinien decydować wiek, a jedynie efekty i fachowość pracownika. Niezależnie od powyższego wskazał, że dokonywane przez organ oceny jego pracy były pozytywne i niezrozumiałe jest dla niego niepoparcie jego wniosku przez bezpośredniego przełożonego, natomiast wykonywanie pracy bez zgody organu należy traktować jako mniej znaczące, bowiem nie miało to żadnego przełożenia na jakość jego pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Najwyższej Izby Kontroli wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że przepis będący materialnoprawną podstawą wydanej decyzji, zawiera wystarczające przesłanki do rozwiązania stosunku pracy w drodze wypowiedzenia. Ponadto w sytuacji Najwyższej Izby Kontroli, istnieją ograniczone możliwości rozwiązania stosunku pracy z pracownikami mianowanymi i w tej sytuacji organ musi prowadzić racjonalną politykę kadrową, dostosowaną między innymi do zatrudnienia pracowników "młodego pokolenia", zaś obowiązujące przepisy nie wymagają uzgadniania decyzji kadrowych z dyrektorami delegatur i departamentów, chociaż Dyrektor Delegatury w [...] zajął w tej kwestii jednoznaczne, negatywne dla skarżącego stanowisko i podjęcie decyzji w tym trybie nie może być traktowane, jako dyskryminujące z uwagi na wiek, zaś treść decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Konstatując stwierdził, że działając w granicach swobodnego uznania administracyjnego (art. 7 k.p.a.), uwzględniono słuszny interes skarżącego, bowiem z chwilą osiągnięcia wieku emerytalnego, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w postaci emerytury, a ponadto – jak podał sam skarżący – zamierza on podjąć inne zatrudnienie. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty ze skargi i dodał, Prezes Najwyższej Izby Kontroli nie informował go wyczerpująco o powodach zwolnienia, zaś kierowana do niego korespondencją nie przyniosła – z uwagi na ogólnikowość – żadnych efektów. Ponadto użycie argumentu o "polityce kadrowej" jest retoryczne, a nie kategorią rzeczywistą i w tej sytuacji zaskarżona decyzja nie spełnia obowiązku jej należytego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć bowiem należy, że Prezes Najwyższej Izby Kontroli w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w jej sentencji rozstrzygnął: "podtrzymuję swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] (...)". Zatem na wstępie podkreślić należy, że zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, spowodowała konieczność dostosowania jej w postępowaniu przed naczelnymi (centralnymi) organami administracji państwowej. Stąd też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest środkiem zaskarżenia służącym stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia tegoż organu. Oznacza to więc, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Ponieważ nie ma on jednak konstrukcji względnie dewolutywnej, przeto nie stosuje się w zakresie jego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast pełne zastosowania ma w takiej sytuacji rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Wskazany powyżej katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy ma charakter zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w tym przepisie. W związku z tym Prezes Najwyższej Izby Kontroli wydając decyzję i rozstrzygając w jej sentencji, jak wyżej, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., co miało – zdaniem Sądu – wpływ na wynik sprawy, bowiem proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z brzmieniem przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Ponadto odnosząc się do zarzutów ze skargi należy przyznać rację, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] jest ogólnikowa i lakoniczna, a tym samym nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W pełni należy podzielić i przypomnieć w tym miejscu organowi treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 418/07 w sprawie skarżącego M. M., ponieważ Prezes Najwyższej Izby Kontroli nie ustrzegł się tego samego uchybienia, a mianowicie: "Przepis art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli określa w sposób wyczerpujący przesłanki wypowiedzenia stosunku pracy mianowanemu pracownikowi NIK. W ustępie 1 uregulowano przesłanki obligatoryjne wypowiedzenia pracownikowi stosunku pracy. Natomiast w ustępie 2 określone zostały przesłanki fakultatywne wypowiedzenia stosunku pracy. Jedną z przesłanek fakultatywnych jest osiągnięcie wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury (art. 93 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy). Zaistnienie niniejszej przesłanki umożliwia Prezesowi NIK wypowiedzenie pracownikowi mianowanemu stosunku pracy, co oznacza, że poza zaistnieniem obiektywnego faktu osiągnięcia przez pracownika właściwego wieku i stażu pracy konieczne jest wskazanie elementów racjonalizujących wypowiedzenie stosunku pracy. Należy tutaj mieć na uwadze, że daleko idące ograniczenia w zakresie wypowiadania stosunku pracy pracownikom mianowanym oznaczają, iż prawo pracodawcy do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących pracowników spełniających warunki do nabycia prawa do emerytury nie może być nadużywane. Użycie przez ustawodawcę w ust. 2 art. 93 cytowanej ustawy zwrotu "można rozwiązać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie rozwiązania z pracownikiem mianowanym stosunku pracy za wypowiedzeniem, oparta na tej podstawie, ma charakter decyzji uznaniowej. Zatem Prezes NIK, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał za zasadne i celowe rozwiązanie z konkretnym pracownikiem stosunku pracy w związku z osiągnięciem przez niego wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury. Racjonalność podjętej decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku pracy pracownikowi mianowanemu może zostać zweryfikowana przez sąd administracyjny w oparciu o uzasadnienie decyzji. Tylko z uzasadnienia decyzji będą bowiem wynikały okoliczności racjonalizujące decyzję Prezesa NIK, które zadecydowały o skorzystaniu z uprawnienia do rozwiązania stosunku pracy w oparciu o art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o NIK. Wobec tego uchybienie wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku w uzasadnieniu odniesienia się do okoliczności towarzyszących podjęciu decyzji o zwolnieniu konkretnego pracownika z uwagi na osiągnięcie wieku i stażu pracy wymaganych do nabycia prawa do emerytury jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Natomiast zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w zaskarżonej decyzji jej uzasadnienie zostało skonwalidowane. Stosownie bowiem do treści art. art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 231, poz. 1701 ze zm.), pracownik nadzorujący lub wykonujący czynności kontrolne może podjąć dodatkowe zajęcie zarobkowe po uzyskaniu zgody Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący przyznał w oświadczeniu złożonym w dniu [...] września 2009 r., że w ramach umowy zlecenia podjął dodatkowe zajęcie zarobkowe w Urzędzie Miasta i Gminy w P., nie uzyskując przy tym zgody Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Jednakże przesłanka owa, aczkolwiek istotna z punktu oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie mogła być przez Sąd uwzględniona z uwagi na wskazane już wyżej uchybienia proceduralne powodujące jej uchylenie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.