IV SA/Gl 601/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Cz. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W dniu [...] Rada Miasta C., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w oparciu o §1 i §2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie sposobu i trybu kierowania osób do zakładów opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno-opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania odpłatności za pobyt w tych zakładach (Dz. U. Nr 166, poz. 1265) podjęła uchwałę nr [...], mocą której upoważniła Dyrektora Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Miejskiego Szpitala Zespolonego z siedzibą przy ul. [...] w C. do: - wydawania decyzji w imieniu organu założycielskiego w indywidualnych sprawach dotyczących skierowania do Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w C. przy ul. [...], stanowiącego jednostkę organizacyjną Miejskiego Szpitala Zespolonego; - realizacji wszelkich kompetencji organu założycielskiego, określonych w przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie sposobu i trybu kierowania osób do zakładów opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno-opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania odpłatności za pobyt w tych zakładach. Organ stanowiący Gminy powierzył wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta C. oraz określił, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] żądając stwierdzenia jej nieważności. Zarzucił bowiem naruszenie art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru powołał się na art. 39 wspomnianej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. podnosząc, iż zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w ust. 1 tego przepisu, organem gminy właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej jest wójt. Równocześnie wskazał, że ust. 4 cytowanego unormowania określa, iż rada gminy może do tego upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy. Mając na względzie powyższe Wojewoda [...] wywiódł, że mocą zaskarżonej uchwały, Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Miejskiego Szpitala Zespolonego w C. stał się organem właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie do załatwiania spraw w określonym zakresie oraz do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu własnym, a nie Prezydenta Miasta C.. Nie budzi zatem wątpliwości, że uchwała ta wywiera skutki prawne na zewnątrz, ma charakter wiążący w stosunku do nieokreślonego kręgu potencjalnych stron postępowania administracyjnego a w rezultacie jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Z art. 88 Konstytucji RP wynika przy tym, że warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest ich ogłoszenie, które w świetle art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, powinno nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na mocy art. 4 ust. 1 wspomnianej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., przepisy takie wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W tym kontekście organ nadzoru podniósł, że kwestionowana uchwała Rady Miasta C. jest sprzeczna z obowiązującym prawem albowiem nie została ona opublikowana w trybie, o którym mowa we wspomnianych wyżej uregulowaniach, a w jej treści błędnie określono, iż wchodzi w życie z dniem podjęcia. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę C. Prezydent Miasta wniósł o umorzenie postępowania. Uznał bowiem zarzuty skargi za zasadne przyznając, że zaskarżona uchwała z dnia [...] narusza zarówno art. 42 ustawy o samorządzie gminnym jak i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaakcentował jednak, że w dniu [...] Rada Miasta C. podjęła uchwałę nr [...], mocą której uchyliła zaskarżony akt i upoważniła Dyrektora Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Miejskiego Szpitala Zespolonego w C. do wydawania decyzji w imieniu organu założycielskiego w indywidualnych sprawach dotyczących skierowania do Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w C. przy ul. [...], stanowiącego jednostkę organizacyjną Miejskiego Szpitala Zespolonego w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w świetle §2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie przy tym do treści art. 3 §2 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., wspomniana kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej a także na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z brzmienia art. 147 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w jej art. 3 §2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem takim jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który określa, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 tej regulacji albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wojewoda [...] domagał się w skardze stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta C. z dnia [...], nr [...] w sprawie upoważnienia Dyrektora Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Miejskiego Szpitala Zespolonego z siedzibą przy ul. [...] w C. do wydawania decyzji w imieniu organu założycielskiego w indywidualnych sprawach dotyczących skierowania do Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego zlokalizowanego przy ul. [...] w C., stanowiącego jednostkę organizacyjną wspomnianego Miejskiego Szpitala Zespolonego. Skargę taką wnosi organ nadzoru w przypadku, gdy upłynął już okres 30 dni od dnia doręczenia mu aktu, zaś akt ten jest w stopniu istotnym sprzeczny z prawem. W takiej sytuacji organ nadzoru nie może już we własnym zakresie orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały a jedynie przysługuje mu prawo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy o z dnia 8 marca 1990 r.). Rzeczona skarga stanowi przedłużenie uprawnień przysługujących organom sprawującym nadzór nad działalnością komunalną i może być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany. Organem nadzoru w niniejszej sprawie jest Wojewoda [...] i to on zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] w drodze skargi, którą złożył w dniu [...]. Jak wynika z umieszczonej na tej uchwale pieczęci dokumentującej datę wpływu, otrzymał on omawiany akt w dniu [...], a tym samym był uprawniony do zaskarżenia go wyłącznie w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Równocześnie trzeba wskazać, że wnosząc tę skargę nie był związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. Termin taki nie wynika również z przepisów powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Artykuł 93 ust. 1 wspomnianej regulacji, w przeciwieństwie do jej art. 98, nie zawiera bowiem żadnych postanowień dotyczących zasad i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, lecz tylko otwiera organowi nadzoru drogę do jej złożenia. Podstawą prawną uchwały stanowiącej przedmiot skargi był art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej regulacji, czyli jednostek organizacyjnych i innych podmiotów, w tym organizacji pozarządowych. Jak trafnie zauważył Wojewoda [...], wspomniany art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. jest przepisem o charakterze generalnym, dającym radzie gminy możliwość zmiany właściwości rzeczowej organu uprawnionego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem, że upoważnienie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych udzielone na podstawie tego unormowania jest aktem prawa miejscowego. Skutkiem takiej uchwały jest bowiem przekazanie mu uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych, które w myśl generalnej zasady sformułowanej w ust. 1 omawianego przepisu przysługuje wójtowi (ewentualnie burmistrzowi bądź prezydentowi miasta). Równocześnie trzeba zaznaczyć, że upoważnienie udzielone mocą uchwały rady gminy na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy odróżnić od pełnomocnictwa administracyjnego, o którym mowa w ustępie 2 tego przepisu, polegającego na upoważnieniu przez właściwy w danej sprawie organ administracji innej osoby do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. W takim przypadku organ udzielający upoważnienia nie przestaje bowiem być właściwy w sprawie ani nie zostaje zwolniony z odpowiedzialności za sposób jej załatwienia, natomiast wydana przez upoważnioną w tym trybie osobę decyzja wywołuje skutki prawne w stosunku do osób trzecich, tak jak gdyby podjęta była bezpośrednio przez ustawowo właściwy organ. W następstwie upoważnienia udzielonego na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., organ gminy właściwy do wydawania decyzji administracyjnych (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) traci natomiast swe kompetencje w oznaczonym w uchwale zakresie na rzecz wskazanego w niej podmiotu (pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowym – vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Łd 1417/94, publ. OSP 1996 r. nr 5, poz. 101 i z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, publ.: Lex nr 511543 oraz postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 5 czerwca 2003 r., sygn. akt II CKN 193/01, publ.: OSNC 2004 r. nr 7-8, poz. 128 i z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt II CK 367/05, publ.: Lex nr 180867). Skoro więc zaskarżona uchwała wprowadza zmianę właściwości organu administracyjnego do władczego działania, to nie budzi wątpliwości, że wywołuje ona skutki prawne wobec nieokreślonego kręgu podmiotów zewnętrznych, będących potencjalnymi stronami postępowania administracyjnego w danej kategorii spraw, wskazując inny niż określony w ustawie organ kompetentny do ich rozstrzygania. Zważywszy powyższe sąd uznał, że akt stanowiący przedmiot skargi wydany został z naruszeniem obowiązującego prawa. Pomimo bowiem tego, iż zawiera on normy prawa miejscowego, w jego treści określono, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Równocześnie w sprawie jest poza sporem, iż nie został on opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tymczasem treść art. 88 Konstytucji RP nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest ich ogłoszenie, które z mocy art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95 - w dniu wydania zaskarżonej uchwały obowiązywał tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.), powinno zostać dokonane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Artykuł 4 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., stanowi przy tym wyraźnie, że przepisy takie wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zaskarżona uchwała koliduje z przywołanymi wyżej unormowaniami, co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności. W tym miejscu, ustosunkowując się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy zaakcentować, że podjęcie przez Radę Miasta C. uchwały, w której określono, iż zaskarżony akt traci moc, nie może uzasadniać umorzenia postępowania sądowego albowiem w żadnym razie nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym. Skutkiem nowej uchwały nr [...] podjętej przez wspomniany wyżej organ stanowiący w dniu [...] jest bowiem jedynie uchylenie mocy obowiązującej uchwały kwestionowanej przez Wojewodę [...] dopiero z dniem wejścia w życie tego nowego aktu. Tymczasem trzeba mieć w polu widzenia, że uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy (por.: wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08). Na marginesie warto zwrócić uwagę, że zarówno w uchwale stanowiącej przedmiot skargi, jak i w późniejszej uchwale z dnia 24 sierpnia 2009 r., Rada Miasta C. udzielając Dyrektorowi jednostki organizacyjnej upoważnienia na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym określiła, iż obejmuje ono wydawanie decyzji w sprawach dotyczących skierowania do wskazanego w nich zakładu opiekuńczo-leczniczego "w imieniu" organu założycielskiego. Tymczasem sformułowanie takie należy uznać za błędne. Jak bowiem już wyjaśniono powyżej, upoważnienie udzielone w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie jest pełnomocnictwem do działania "w imieniu" organu gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), lecz powoduje przeniesienie kompetencji w danym zakresie z tego organu na inny podmiot, który realizując je działa w imieniu własnym. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 niniejszego orzeczenia oparto na art. 152 p.p.s.a.