II OSK 821/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 681/08 w sprawie ze skargi L. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz L. C. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Postanowieniem z dnia 28 maja 2008 r. Prezydent Miasta Tarnobrzegu nałożył na L. C. – na podstawie art. 88 k.p.a. – karę grzywny za niestawienie się na wezwanie organu i odmowę okazania nieruchomości celem przeprowadzenie dowodu z oględzin oraz opinii biegłego. 2. Od powyższego postanowienia odwołanie wniósł L. C. podnosząc, że za każdym razem po otrzymaniu wezwania od organu informował ten organ, że nie ma dostępu do nieruchomości z powodu jej wydzierżawienia i wniósł o anulowanie postanowienia. 3. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz opinii biegłego na okoliczność ustalenia gatunków i obwodów pni usuniętych drzew. Po otrzymaniu wezwania do okazania nieruchomości skarżący podjął z organem korespondencję, w której wyjaśnił, że nie jest możliwe wykonanie zaplanowanych czynności z uwagi na usunięcie drzew oraz że nieruchomość wydzierżawił i nie dysponuje kluczami do posesji, a dzierżawca przebywa za granicą. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ocenił skutki wydzierżawienia nieruchomości w kontekście przeprowadzenia dowodu z oględzin i stwierdził, iż z doświadczenia życiowego wynika, że czas od otrzymania wezwania do wyznaczonego terminu oględzin był wystarczający do skontaktowania się z dzierżawcą celem zapewnienia dostępu do nieruchomości. Mimo prawidłowego wezwania skarżący bez uzasadnionej przyczyny nie stawił się. Przyczyną taką nie może być fakt wydzierżawienia nieruchomości, ponieważ wydzierżawiający ma prawo do kontroli przedmiotu dzierżawy przy udziale dzierżawcy. Ponadto drzewa wyciął skarżący w lutym 2007 r., a więc już po wydzierżawieniu nieruchomości (umowa dzierżawy z 14 grudnia 2006 r.), czym skarżący w sposób wystarczający wykazał, że przysługuje mu władztwo nad wydzierżawioną nieruchomością. 4. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł L. C. domagając się jego uchylenia. W skardze podniesiono, że postępowanie nie doprowadziło do ustalenia zasadniczych kwestii, które są niezbędne do wydania decyzji i dlatego naruszono przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej. Naruszenie norm prawa procesowego polega na tym, że skarżący nie może być adresatem postanowienia, bo nie jest stroną postępowania, gdyż swoją nieruchomość nr [...] położoną w Tarnobrzegu umową dzierżawy wydzierżawił G. M. na stałe zamieszkałemu we Włoszech, który jest posiadaczem nieruchomości. Organ powinien poczynić ustalenia, czy podmiot, który usunął drzewa, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem czy jest posiadaczem nieruchomości, na której rosły, gdyż tylko taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. W skardze podniesiono także, ze skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie jest posiadaczem nieruchomości, a tylko posiadacz nieruchomości może uzyskać zezwolenie na usunięcie drzewa. Nadto zdaniem skarżącego ciągłe wzywanie go do okazania nieruchomości, której nie jest posiadaczem podważa zaufanie do organu administracji, czym naruszono zasadę praworządności zawartą w art. 7 i 8 k.p.a. Organ ma wiedzę, że na działce nie ma żadnego śladu po wyciętych drzewach, nie zachowały się pnie drzew. Prowadzenie oględzin jest bezcelowe, zmierza jedynie do przewlekłości postępowania i podważa zasadę państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że okolicznością bezsporną jest, iż Prezydent Miasta Tarnobrzega prowadzi postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za wycięcie drzew bez wymaganego pozwolenia, a stroną tego postępowania jest L. C., gdyż jest właścicielem nieruchomości nr [...] położonej w Tarnobrzegu. Uznanie, więc za stronę postępowania jest zgodne z art. 28 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie ma wpływu na ustalenia adresata obowiązku. Ustalenia te będzie czynił organ w postępowaniu głównym, które zakończy się wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 88 § 1 k.p.a. grzywnę można nałożyć między innymi na stronę postępowania, skarżący jest zaś stroną postępowania. Kolejnym warunkiem nałożenia grzywny jest określone zachowanie (bądź zaniechanie) przewidziane w dyspozycji tego przepisu, do których ustawodawca zaliczył: niestawienie się pomimo prawidłowego wezwania bez uzasadnionej przyczyny, okazania przedmiotu oględzin. Z akt administracyjnych wynika, że wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący został wezwany do okazania nieruchomości nr [...] w Tarnobrzegu, której jest właścicielem w dniu [...] maja 2008 r. Wezwanie zostało odebrane osobiście przez skarżącego [...] maja 2008 r. Po zestawieniu daty doręczenia zawiadomienia z terminem, w którym miały być przeprowadzone oględziny wynika, że organ dochował warunku prawidłowego wezwania do oględzin. Ponadto organ w wyżej wymienionym wezwaniu pouczył stronę o możliwości nałożenia grzywny podając okoliczności, w jakich może to nastąpić. Pomimo otrzymania powyższego wezwania skarżący nie stawił się w terminie określonym w wezwaniu i nie doszło do przeprowadzenia oględzin nieruchomości, w konsekwencji nie mógł zostać przeprowadzony w sprawie dowód w sposób określony przepisami prawa dla uznania danej okoliczności faktycznej za udowodnioną. 6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. C. domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 85 § 2 i art. 88 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przepisy te odnoszą się do sytuacji, w której znalazł się skarżący oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie jest posiadaczem nieruchomości, gdyż została ona wydzierżawiona. Zgodnie zatem z art. 85 § 2 k.p.a., jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. Organ administracji powinien więc w pierwszej kolejności dokonać ustaleń czy podmiot, który usunął drzewa, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej skarżący nie jest stroną toczącego się postępowania dotyczącego usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, a więc nie był on obowiązany do osobistego stawiennictwa i zastosowany środek przymusu został użyty z przekroczeniem uprawnień organu, tym bardziej , że skarżący wykazywał, że na stale przebywa we Włoszech skąd pochodzi. II. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: Skargę kasacyjną należy uznać za uzasadnioną, mimo że sposób jej zredagowania nasuwa pewne zastrzeżenia. 1. W zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał jedynie art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. W orzecznictwie NSA jak i w piśmiennictwie wielokrotnie już wyjaśniano, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej o ile nie został powiązany ze stosownymi przepisami procedury administracyjnej. Uchybienie sądu polega bowiem na niedostrzeżeniu błędów popełnionych przez organ w toku prowadzonego postępowania. Jeżeli zatem skarżący zarzucił, że "postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie" winien wskazać przepisy k.p.a., które organ naruszył. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano art. 28 oraz art. 7 i 8 tej ustawy, ale są one nieadekwatne do zarzutu w przytoczonym wyżej brzmieniu. Określone w art. 28 k.p.a. przesłanki, przesądzające o tym, kto jest stroną postępowania, mają materialnoprawny charakter. Natomiast powoływanie się na zawarte w art. 7 i 8 zasady nie zawiera żadnego uzasadnienia odnoszącego się do rozpoznawanej sprawy. Tak zredagowany zarzut nie mógł więc okazać się skuteczny. 2. Za chybiony należało również uznać zarzut błędnej wykładni art. 85 § 2 k.p.a. skoro Sąd, nie tylko że nie dokonywał jego wykładni ale nawet go w uzasadnieniu wyroku nie wymienił. Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ z treści jego wynika, iż nie ma on zastosowania do nieruchomości jako przedmiotu oględzin. 3. Za w pełni zasadny uznać natomiast należało zarzut błędnej wykładni przez Sąd art. 88 k.p.a. i w konsekwencji niewłaściwego jego zastosowania. Uzasadnienie wyroku w części dotyczącej tej kwestii jest lakoniczne i pozbawione głębszych rozważań. Nie sposób więc zorientować się jak Sąd rozumie ten przepis. Stylistyka wywodu "... ustawodawca zaliczył niestawienie się pomimo prawidłowego wezwania bez uzasadnionej przyczyny, okazania przedmiotu oględzin" (str. 4) dodatkowo utrudnia kontrolę rozumowania Sądu. Stosownie do brzmienia art. 88 k.p.a. "kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania lub okazania przedmiotu oględzin (...) może być ukarany (...) grzywną". Podstawową kwestią w tej sprawie było więc wykazanie, że skarżący bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin. Kwestii bezzasadności odmowy przez skarżącego okazania terenu posesji Sąd nie poświęcił ani słowa, mimo iż powyższa okoliczność stanowi ustawową przesłankę ukarania grzywną. Wywody Sądu oderwane są od realiów rozpoznawanej sprawy. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tego czy wejście na posesję w celu dokonania oględzin było niedostępne a w szczególności czy skarżący z uwagi na fakt wydzierżawienia posesji miał możliwość udostępnienia wejścia na przedmiotową nieruchomość. Arbitralne stwierdzenie – z powołaniem się na art. 28 k.p.a. – bez przytoczenia stosownego przepisu prawa materialnego, z którego wynika interes prawny lub obowiązek strony, może w tej incydentalnej sprawie sugerować, że status właściciela nieruchomości przesądza o tym do kogo ma być skierowana decyzja o ukaraniu grzywną. Już tylko ubocznie w związku z brzmieniem sentencji postanowień obydwu instancji należy nadto zwrócić uwagę, że art. 88 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 30 kwietnia 1996 r. możliwość nałożenia grzywny za niestawiennictwo nie odnosi do stron postępowania. Kwestia ta była już wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 148/09). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.