VI SA/Wa 561/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi S. R. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o wpisie na listę adwokatów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że uchwała o której mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego S. R. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżaną uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stwierdziło nieważność uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie wpisu S. R., skarżącego w niniejszej sprawie, na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] i z tego powodu ją uchyliło. Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący złożył wniosek o wpisanie go na listę adwokatów prowadzoną przez Okręgową Radę Adwokacką w [...]. Uchwałą ORA w [...] z dnia [...] marca 2009 r. skarżący został wpisany na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. skarżący zawiadomił ORA w [...] o wyznaczeniu z dniem [...] września 2009 r. siedziby zawodowej w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] września 2009 r. poinformował ORA w [...] i [...] o przeniesieniu z dniem [...] października 2009 r. swojej siedziby zawodowej z [...] do [...]. W ślad za pismem ORA w [...] z dnia [...] października 2009 r. wniósł o wpisanie go na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. W dniu [...] września 2009 r. ORA w [...] wystąpiła do Naczelnej Rady Adwokackiej o zajęcie stanowiska w przedmiocie ważności (oraz podjęcie we właściwym trybie postępowania) uchwały ORA w [...] z dnia [...] marca 2009 r. o wpisie skarżącego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] podnosząc, iż w jej ocenie ORA w [...] nie dysponowała materiałem dowodowym wskazującym na jej właściwość w przedmiocie wpisu. Uchwałą z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej działając w trybie nadzoru na podstawie art. 58 pkt 3 ustawy prawa o adwokaturze (Dz. U. 2002 r., Nr 13, poz. 1058 ze zm.) w zw. z art. 60 tej ustawy, art. 157 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność ww. uchwały ORA w [...] i z tego powodu ją uchyliło. Zdaniem organu postępowanie toczące się przed ORA w [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów prowadzone było z naruszeniem przepisów prawa dotyczących właściwości organów administracji, w zakresie właściwości miejscowej. Wnioskodawca zamieszkuje w [...], na terenie właściwości Izby Adwokackiej w [...] prowadzi także aktywność zawodową. Składając w ORA w [...] wniosek o wpis na listę adwokatów nie wskazał, że zamierza wykonywać zawód w [...]. Wszystkie okoliczności, wskazują na powiązanie skarżącego z [...]. W opinii Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej okoliczność ta wskazuje, że organem właściwym dla rozpoznania wniosku, po myśli art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. była i jest ORA w [...]. Zdaniem organu, skarżący nie przytoczył żadnej okoliczności faktycznej lub prawnej mogącej uzasadniać właściwość ORA w [...] do prowadzenia postępowania o wpis na listę adwokatów. Jak wynika z akt osobowych skarżącego przesłanych do Naczelnej Rady Adwokackiej, skarżący zapewne nigdy nie podjął rzeczywistego wykonywania zawodu w [...]. Miał rozpocząć jego wykonywanie przy ul. [...] od dnia [...] września 2009 r., a już w dniu [...] września 2009 r. złożył oświadczenie o zamiarze przeniesienia siedziby do [...]. Jednocześnie od dnia [...] lutego 2008 roku skarżący był zatrudniony na pełny etat w firmie, mieszczącej się w [...] i zatrudnienie to wykonywał w szczególności od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] października 2009 roku, kiedy to miał wykonywać jednocześnie zawód w kancelarii adwokackiej w [...]. Zdaniem Prezydium NRA stosownie do art. 157 §1 i 2 k.p.a. w związku z art. 58 pkt 3 i 60 ustawy prawo o adwokaturze, organem właściwym dla rozpoznania przedmiotowego postępowania jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję – tj. Naczelna Rada Adwokacka. Powyższa uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej została doręczona stronie w dniu [...] lutego 2010 r. wraz z pouczeniem, iż od niniejszej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej przysługuje stronie prawo do wniesienia skargi do sadu administracyjnego. W dniu [...] lutego 2010 r. S. R. złożył skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., której zarzucił naruszenie: 1) art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze poprzez jego niezastosowanie oraz art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie iż zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], 2) art. 60 p. o a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w ustawie oraz zawierającego wewnętrzną sprzeczność, 3) art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji z pominięciem postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów dotyczących uprawnień procesowych strony postępowania, 4) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie odpowiednich kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie uzasadniony interes strony postępowania, 5) art. 8 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania administracyjnego i tym samym dopuszczenie się zachowania sprzecznego z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa, 6) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności Uchwały Okręgowego Rady Adwokackiej z dnia [...] marca 2009 r., art. 78 k.p.a. poprzez uniemożliwienie składania wniosków dowodowych, art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiadania się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, i co za tym idzie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania wzięcia czynnego udziału w postępowaniu 7) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 12 ust. 1 ustawy p. o a. poprzez nie przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, oparcie się na domniemaniach i okolicznościach bez wskazania na jakie dowody organ się powołuje oraz braku możliwości wypowiedzenia się przez stronę postępowania co do przeprowadzonych dowodów oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. 8) art. 1 ust. 1 p. o a. poprzez naruszenie elementarnych zasad postępowania i tym samym dopuszczenie się zachowania sprzecznego z podstawowym zadaniem adwokatury współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz kształtowaniu i stosowaniu prawa, oraz 9) art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 68 ust. 6a ustawy p. o a. poprzez podjęcie decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały okręgowej rady adwokackiej w [...] przez organ niewłaściwy. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały bądź jej uchylenie, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w całości. Do skargi załączone zostały m.in.: świadectwo pracy skarżącego z dnia [...] maja 2009 r., z którego wynika, iż skarżący w [...] Sp. z o.o. zatrudniony był w wymiarze 1/1 etatu na stanowisku Dyrektora Departamentu Prawnego do dnia [...] maja 2009 r., a także oświadczenie skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. o wykonywanych czynnościach w zakresie współpracy z podmiotami wymienionymi w CV oraz uzasadnieniu do wniosku o wpisanie go na listę adwokatów ORA w [...]. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2010 r. Ponadto, Naczelna Rada Adwokacka poinformowała, iż odwołaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nie został nadany bieg z uwagi na przekazanie sprawy do Sądu. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a nadto zarzucił uchwale Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2010 r. naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 58 pkt 3 w zw. z art. 60 p.o a. poprzez przyjęcie, iż w zakresie nadzoru sprawowanego przez Naczelną Radę Adwokacką nad działalnością okręgowych rad adwokackich mieści się orzekanie w sprawach indywidualnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał okręgowych rad adwokackich o wpisie na listę adwokatów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę - według wskazanych zasad, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie jej nieważności. Uchwała, zdaniem Sądu, została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, niepubl. wyjaśnił, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Zgodnie z uregulowaniem zawartym z art. 68 ust. 2 p. o a. wpis na listę adwokatów następuje na wniosek zainteresowanego, na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia wniosku o wpis. Zgodnie z uregulowaniem zawartym z art. 69 p. o a. w przypadku wpisu na listę adwokatów okręgowa rada adwokacka zobowiązana jest doręczyć uchwałę wraz z aktami osobowymi w terminie 30 dni Ministrowi Sprawiedliwości, któremu przysługuje prawo wyrażenia co od takiej uchwały sprzeciwu, przy czym niezłożenie sprzeciwu w terminie 30 dni powoduje uprawomocnienie się wpisu. Powyższe uregulowanie wyklucza w ocenie Sądu nadzór Prezydium NRA nad uchwałami okręgowych rad adwokackich w przedmiocie wpisu na listę adwokatów, skoro z ww. przepisu wynika, że nadzór ten należy do kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Sąd stanął na stanowisku, że takiego uprawnienia Prezydium NRA nie miało prawa wywieść z art. 58 pkt 3 w zw. z art. 60 p. o a. Na kanwie niniejszej sprawy przywołania wymaga również uchwała Sądu Najwyższego z 30 września 1988 r. III PZP 19/88 (opubl. OSNC 1989/4/48), w której stwierdzono, że gdyby zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie kontroli uchwał okręgowych rad adwokackich w przedmiocie wpisu na listę aplikantów adwokackich przez Naczelną Radę Adwokacką w ramach art. 60 p. o a., to niewątpliwie zobowiązałby okręgowe rady adwokackie do doręczania uchwał w przedmiocie wpisu Naczelnej Radzie Adwokackiej i zakreśliłby termin, w którym Naczelna Rada Adwokacka z urzędu mogłaby uchylić taką uchwałę. Jednakże legislator inaczej uregulował powyższą kwestię. Zobowiązał bowiem okręgowe rady adwokackie do doręczania uchwał o wpisie tylko Ministrowi Sprawiedliwości - z pominięciem Naczelnej Rady Adwokackiej. To wskazuje jednoznacznie, iż nadzór nad zasadnością wpisów na listę adwokatów został powierzony wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości. Skoro więc ustawodawca nie przewidział sprawowanej z urzędu kontroli Naczelnej Rady Adwokackiej nad uchwałami okręgowej rady adwokackiej o wpisie na listę adwokatów, to Prezydium NRA w żadnym razie nie było uprawnione, w trybie art. 60 p. o a. do stwierdzenia nieważności ww. uchwały ORA w [...] z [...] marca 2009 r. o wpisie skarżącego na listę adwokatów ORA w [...] i do uchylenia jej z tego powodu. Wyjaśnienia wymaga w niniejszej sprawie również to, ze działanie podejmowane przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na podstawie przepisu art. 60 p. o a. ma charakter nadzorczy jedynie w stosunku do uchwał o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie mogło więc na podstawie tego przepisu stwierdzić nieważności i uchylić z tego powodu uchwały ORA w [...], którą wpisano skarżącego na listę adwokatów, ponieważ uchwała ta została podjęta w sprawie indywidualnej - rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną dotyczącą skarżącego. Uchwały podejmowane przez okręgowe rady adwokackie w prowadzonych przez nie czy to z urzędu, czy na wniosek w postępowaniach administracyjnych w sprawach indywidualnych oparte są na zasadzie skargowości i żądzą się określonymi regułami procesowymi. Wkraczanie przez Prezydium NRA, jako organu sprawującego nadzór nad działalnością okręgowych rad adwokackich, do prowadzonych przez nie postępowań administracyjnych w sprawach indywidualnych, poprzez działania nadzorcze, nie znajduje w związku z tym podstawy w obowiązujących przepisach prawa. W tym stanie rzeczy Sąd nie wdawał się w ocenę pozostałych zarzutów skargi i na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.