II SA/Gd 785/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2008r. nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. D. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 11 września 2008r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2008r., nr [...], orzekającą o braku podstaw do wydania w trybie art.37 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, nakazu rozbiórki dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 11,6m x 5m, usytuowanego na działce nr 137 w T., przy granicy z działką nr 48. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane stanowi, że do obiektów, których budowa (bez wymaganego pozwolenia na budowę) została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 01.01.1995r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami są uregulowania zawarte w art. 37 i art.40 ustawy z dnia 24 października 1974r.-Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229 ). Art.37 ust.1 stanowi, że obiekt budowlany lub jego część, wybudowany niezgodnie z przepisami, podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli: • pkt 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę; • pkt 2) powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia; • ust.2) jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust.1. Stosownie do art.40, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art.37, właściwy organ wyda decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie organu odwoławczego w sprawie samowolnie wybudowanego w 1994r. dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego na terenie działki nr 137 w T. nie wystąpiła żadna z przesłanek do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w oparciu o uregulowania art.37 ani do nakazania niezbędnych zmian i przeróbek na podstawie art.40, co zostało wykazane, dlatego wydanie decyzji należy uznać za zasadne. Ponieważ jedna ze stron żądała nakazania rozbiórki obiektu, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wydania takiego nakazu. Stosownie do § 13 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ) dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Z akt sprawy wynika, że warunki te nie zostały naruszone. Organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawarte w wyroku z dnia 7 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Gd 2563/01 w sprawie, w której nakazano przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego: "Nadto naruszono art.37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r.-Prawo budowlane, albowiem przepis ten nie przewiduje rozbiórki w razie każdorazowego naruszenia przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis ten w sposób jednoznaczny statuuje zasadę, iż organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce tylko i wyłącznie, gdy wybudowanie obiektu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Tym samym jeżeli przesłanką rozbiórki jest wystąpienie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, organ powinien w dacie wydawania decyzji szczegółowo wyjaśnić fakty dotyczące otoczenia budynku". Ze stanowiska Sądu wynika oczywista analogia: jeżeli rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniego terenu domaga się strona postępowania, również ona powinna wskazać na konkretne oraz istotne fakty, które powodują taką niedopuszczalną przez prawo okoliczność. Strona skarżąca nie wskazała takich faktów. Nie są nimi bowiem ani zacienianie terenu sąsiedniej działki, które nie podlega normom Prawa budowlanego, ani względy natury estetycznej, związane z zamiarem strony ubiegania się o przekształcenie terenu sąsiadującego z rolniczą zabudową siedliskową w działki budowlane o innym charakterze zabudowy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa. Skarżąca stwierdziła, że zabudowa na granicy działek bez zgody sąsiedniego właściciela jest niezgodna z prawem. Uciążliwe i szkaradne sąsiedztwo, a do tego znaczne zacienienie działki skarżącej spowodowało obniżenie atrakcyjności działki. Nadto zdaniem skarżącej przedmiotowa decyzja w sposób całkowicie dowolny interpretuje art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest się zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Niniejsza sprawa dotyczy dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego wybudowanego w 1994r. na terenie działki nr 137 w T. Bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1994r., a zatem przed 1 stycznia 1995 r., kiedy to weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dlatego też, jak słusznie wskazały organy rozstrzygające, zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy do obiektu tego zamiast jej art. 48 stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia było zasadą, wobec czego odstępstwa musiały być wyraźnie prawem przewidziane. Wydane na podstawie delegacji ustawowej z powołanego wyżej przepisu rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.) przewidywało w § 44 ust. 1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Przedmiotowa budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy – K. i T. B. nie uzyskali. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez inwestora na rozprawie okoliczność, że na posadowienie budynku uzyskał ustną zgodę właścicielki sąsiedniej działki. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis art. 37 ust. 2 stanowi natomiast, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do samowolnie wybudowanego w 1994r. na terenie działki nr 137 w T. dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego nie wystąpiła żadna z przesłanek do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ani też nakazania niezbędnych zmian i przeróbek w oparciu o art.40 ustawy z dnia Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał w szczególności, że w sytuacji gdy rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniego terenu domaga się strona, to powinna ona wskazać na konkretne oraz istotne fakty, które powodują taką niedopuszczalną przez prawo okoliczność. W ocenie organu skarżąca nie wskazała takich faktów. Nie są nimi bowiem ani zacienianie terenu sąsiedniej działki, które nie podlega normom Prawa budowlanego, ani względy natury estetycznej, związane z zamiarem strony ubiegania się o przekształcenie terenu sąsiadującego z rolniczą zabudową siedliskową w działki budowlane o innym charakterze zabudowy. Również organ I instancji stwierdził, ze skarżąca nie udowodniła istnienia przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obligujących organ do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Niewyjaśnienie przez organ okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybia przepisom art. 7 i 77 § 1 Kpa. Prowadzące postępowanie administracyjne organy, a więc zarówno organ pierwszej jak i organ drugiej instancji, obowiązane są przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że organy powinny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Brak jest natomiast podstaw do przerzucenia na stronę obowiązku wyjaśnienia sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Potwierdza to również cytowane przez organ odwoławczy orzeczenie Sądu, który stwierdził, że jeżeli przesłanką rozbiórki jest wystąpienie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, to organ powinien w dacie wydawania decyzji szczegółowo wyjaśnić fakty dotyczące otoczenia budynku. Takich ustaleń organy nie dokonały w niniejszej sprawie. To zaś powoduje, że nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać nadto należy, że organy obu instancji w ogóle nie rozważyły i nie wyjaśniły sprawy w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że z końcem 2002r. wygasł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy, w którego ustaleniach przedmiotowa działka figurowała jako istniejące siedlisko rolne. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie postawionego obiektu budowlanego. Skutkiem tego w sprawie załatwianej obecnie stosować należy ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż ta ustawa przede wszystkim, choć nie wyłącznie, zawiera obecnie przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Według przepisów tej ustawy zatem należy oceniać, czy teren jest przeznaczony pod zabudowę oraz pod jakiego rodzaju zabudowę jest przeznaczony. Mając to na uwadze przede wszystkim należy wskazać, że według ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przewidziane pod zabudowę. Z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika bowiem, że pod zabudowę mogą być przeznaczone również tereny, dla których nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika jednakże także to, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji należy przyjąć, że samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Gd 109/08). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ w pierwszej kolejności wyjaśni i rozważy sprawę w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Rozpatrując natomiast sprawę w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organ oceni, czy przedmiotowy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czy też nie, po uprzednim dokonaniu szczegółowych ustaleń dotyczących lokalizacji i otoczenia przedmiotowego budynku.