I OSK 1445/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) NSA Leszek Leszczyński Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Boguchwały od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 224/10 w sprawie ze skargi Burmistrza Boguchwały na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Boguchwała kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 maja 2010 r., II SA/Rz 224/10 oddalił skargę Burmistrza Boguchwały na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy Boguchwała unieważniające konkurs na dyrektora zespołu szkół oraz zarządzające przeprowadzenie nowego konkursu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm., zwana dalej Usg) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 Usg. Podstawę prawną zakwestionowanego zarządzenia stanowił art. 36a ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm., zwana dalej Uso) oraz § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855, zwane dalej "rozporządzeniem z 2003"). W myśl powołanego przepisu Uso, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie, o jakim mowa w ust. 2. Z kolei § 8 rozporządzenia z 2003 stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego odrzucenia oferty; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków; 3) innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. W ocenie Burmistrza Gminy Boguchwała zachodziły przesłanki określone w § 8 pkt 3 rozporządzenia z 2003. Nieprawidłowości te organ gminy upatrywał w dwóch zdarzeniach: po pierwsze – w naruszeniu § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 przez nieodrzucenie kandydatur R. Z. i M. K. zawierających, w jego ocenie, nieprawidłowo uwierzytelnione dokumenty, po drugie – w naruszeniu art. 36a ust. 5b Uso oraz art. 36a ust. 5 Uso w zw. z art. 43 ust. 1 Uso poprzez nieprawidłowe, jego zdaniem, wyłonienie składu komisji konkursowej. W przekonaniu Sądu stanowisko Burmistrza Gminy Boguchwała nie jest trafne. Jeśli chodzi o ewentualne nieprawidłowości w powołaniu składu komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, to kwestia ta nie dotyczy samego postępowania konkursowego. Biorąc pod uwagę wskazane w § 8 rozporządzenia z 2003 przesłanki dające podstawę organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę do unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia, wyprowadzić należy wniosek, że pod pojęciem "innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym" należy rozumieć dopuszczenie się tych nieprawidłowości tylko przez komisję konkursową. Ustalenie składu komisji konkursowej nie mieści się zatem w pojęciu "postępowania konkursowego", o jakim mowa w cyt. rozporządzeniu. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie NSA - por. wyrok z 3.07.2007 r., I OSK 593/07, Lex nr 384699), z którego wynika, że nieprawidłowości, o których mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia z 2003 dotyczyć mogą wyłącznie postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. Konsekwencją takiej wykładni jest i to, że ewentualne wadliwości w ustaleniu składu osobowego komisji konkursowej, mogą być rozważane w aspekcie zasadności wzruszenia zarządzenia organu gminy powołującego skład tej komisji, nie mogą stanowić natomiast podstawy do unieważnienia konkursu. W rozpoznawanej sprawie nie można również przyjąć, że zachodziły "inne nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym" dające podstawę do unieważnienia konkursu, których upatrywać można byłoby w naruszeniu § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003, a które polegać miałyby na tym, że komisja konkursowa powinna odrzucić kandydatury R. Z. i M. K. z tego względu, że kandydaci przedstawili wadliwie uwierzytelnione kopie dokumentów. § 4 rozporządzenia z 2003 stanowi, że "Komisja rozpoczyna postępowanie konkursowe od sprawdzenia, czy oferty zostały złożone w terminie i zawierają wszystkie wskazane w ogłoszeniu o konkursie dokumenty oraz czy z dokumentów tych wynika, że kandydat spełnia wymagania wskazane w ogłoszeniu o konkursie. Oferty złożone po terminie, niezawierające wszystkich wskazanych w ogłoszeniu o konkursie dokumentów, oraz oferty, z których wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie, podlegają odrzuceniu, a kandydaci nie są dopuszczeni do dalszego postępowania konkursowego". Z tego przepisu wynika jednoznacznie, jakie przesłanki prawodawca uznaje za dające podstawę dla komisji konkursowej do odrzucenia kandydatury. Wśród tych przesłanek nie ma wskazania wadliwości sprowadzającej się do kwestionowania sposobu potwierdzenia zgodności kopii dokumentów z oryginałami. Jeśli zatem dla komisji konkursowej nie budziło wątpliwości, że R. Z. i M. K. przedłożyli wszystkie przewidziane w ogłoszeniu o konkursie dokumenty i z dokumentów tych wynikało, że spełniają wymagania stawiane kandydatom, to brak było podstaw do odrzucenia ich kandydatur, tylko z tego względu, że w ocenie burmistrza sekretarz gminy nie powinien potwierdzić kopii dokumentów (na marginesie uczynił to posługując się pieczęcią, z której treści wynikało, że działa w imieniu burmistrza gminy) jednego z kandydatów, a drugi uczynił to we własnym interesie, działając zarazem jako kierownik zakładu pracy. Innymi słowy, przesłanki odrzucenia oferty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, o jakich mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 mają charakter wyczerpujący i brak jest podstaw, aby wykładać je inaczej, niż przy użyciu wykładni zwężającej. Te ustalenia prowadzą do wniosku, że zarządzenie nr [...] Burmistrza Gminy Boguchwała z [...] października 2008 r. zostało wydane z naruszeniem § 8 pkt 3 rozporządzenia z 2003, co dało Wojewodzie podstawę do stwierdzenia jego nieważności na zasadzie art. 91 ust. 1 Usg. Burmistrz Boguchwały zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 12 maja 2010 r. poprzez złożenie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 8 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nieuprawnione jest unieważnienie przez organ prowadzący szkołę konkursu na stanowisko dyrektora szkoły wobec ustalenia nieprawidłowości przy wyborze przedstawicieli do komisji konkursowej; § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie ma podstaw do odrzucenia ofert zawierających nieprawidłowo uwierzytelnione dokumenty i tym samym przyjęcie, że ich nieodrzucenie przez komisję z tych przyczyn nie może stanowić podstawy unieważnienia konkursu przez organ prowadzący szkołę na podstawie § 8 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Na tej podstawie wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, ewentualnie o 2) zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z [...] listopada 2008 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza Boguchwały z [...] października 2008 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Boguchwale, oraz o 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Burmistrz unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Boguchwale z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu, a polegające na 1) nieodrzuceniu przez komisję ofert R. Z. i M. K., zawierających nieprawidłowo uwierzytelnione dokumenty oraz 2) nieprawidłowościach w ustaleniu składu komisji konkursowej oraz uczestniczeniu w pracach komisji osób niewybranych przez właściwą radę pedagogiczną i radę rodziców. Nieprawidłowości w wyłonieniu przedstawiciela rady pedagogicznej polegały na tym, że przedstawiciel rady pedagogicznej Gimnazjum w Boguchwale został wskazany w uchwale rady pedagogicznej z [...] czerwca 2008 r. podpisanej przez dyrektora Gimnazjum R. Z., równocześnie kandydata w tym konkursie, w sytuacji gdy Rada Pedagogiczna w tym dniu nie mogła podejmować uchwał, gdyż nie było odpowiedniego quorum. Przedstawiciele rad rodziców również nie zostali wyłonieni przez rady rodziców, lecz wskazani jednoosobowo przez przewodniczących rad rodziców (te fakty zostały ustalone 22.09.2008 r., już po zakończeniu prac komisji, w trakcie kontroli przeprowadzonej w Gimnazjum w Boguchwale przez Dyrektora ZEASiPO). Zdaniem skarżącego, jeżeli w pracach komisji brały udział osoby nieprawidłowo wyłonione, to należy przyjąć, że całe postępowanie konkursowe jest nieprawidłowe, jako prowadzone przez osoby nieprawidłowo wyłonione. Wobec powyższego, w dyspozycji § 8 pkt 3 mieści się unieważnienie konkursu z powodu nieprawidłowego składu komisji jako innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym. Nie można bowiem przyjąć, że nieprawidłowy skład komisji może prowadzić prawidłowe postępowanie konkursowe. Stworzyłoby to sytuację, w której niezgodna z prawem czynność wyłonienia przedstawiciela do składu komisji byłaby legalizowana przez fakt podjęcia przez tę komisję prac i prowadziłaby do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na dyrektora. Wobec powyższego ustalenie przez Burmistrza już po zakończeniu prac przez komisję, że osoby biorące udział w jej pracach nie zostały wyłonione prawidłowo, dawało podstawy do unieważnienia konkursu, z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, zwłaszcza że wyłoniony kandydat uzyskał równo połowę głosów i głos nieprawidłowo wyłonionych przedstawicieli mógł mieć wpływ na wynik konkursu. Błędna jest również wykładnia zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przyjmująca, że § 4 ust. l rozporządzenia nie daje podstaw do odrzucenia przez komisję ofert z tych przyczyn, że zawierają dokumenty niewłaściwie uwierzytelnione, co w konsekwencji powoduje przyjęcie, że nieodrzucenie przez komisję z tych przyczyn ofert, nie uprawnia organu prowadzącego szkołę do unieważnienia konkursu. Zgodnie z tym przepisem, komisja ma obowiązek zbadania, czy kandydat przedłożył wymagane dokumenty, a jeżeli ich nie przedłożył, to ma obowiązek ofertę odrzucić. Zgodnie z ogłoszeniem o konkursie każdy kandydat miał przedłożyć dokumenty w oryginale bądź kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Jeżeli były one nieuwierzytelnione lub uwierzytelnione nieprawidłowo, należało takie oferty odrzucić i § 4 ust. l daje komisji konkursowej takie uprawnienie. Na tym m.in. polega sprawdzenie przez komisję, czy kandydat przedłożył wszystkie wymagane w ogłoszeniu o konkursie dokumenty. Tak należy interpretować § 4 ust. l rozporządzenia z 2003 mówiący, że komisja sprawdza, czy oferty zawierają wszystkie wskazane w ogłoszeniu dokumenty. Nieuwierzytelniona kserokopia nie jest dokumentem. Jeżeli więc dana kopia nie była uwierzytelniona, albo była uwierzytelniona nieprawidłowo, to po pierwsze kopia taka nie stanowi dokumentu i oferta podlega odrzuceniu, po drugie taka kopia nie może być uznana za dokument złożony zgodnie z wymogami zawartymi w ogłoszeniu o konkursie i jako taka również powinna podlegać odrzuceniu. Jeżeli komisja odrzuciła ofertę innego kandydata z tych przyczyn, że jego oferta nie zawierała dokumentów właściwe uwierzytelnionych, gdyż były uwierzytelnione przez samego kandydata, to tym bardziej nieprawidłowym było nieodrzucenie dwóch kolejnych ofert, które również zawierały nieuwierzytelnione prawidłowo dokumenty. Była to nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym mająca wpływ na wynik konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie są trafne. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Burmistrza Boguchwały uchybienia podczas wyłaniania komisji konkursowej miały wpływ na wynik postępowania konkursowego i mogły stanowić podstawę dla unieważnienia konkursu. Pogląd powyższy zasługuje na aprobatę w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość unieważnienia konkursu z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej. Jednocześnie skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2007 r., I OSK 593/07, a powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w którym przyjęto, że nieprawidłowości, o których mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia z 23 października 2003 r. mogą dotyczyć postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. Za czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania konkursowego uznano wybór członków komisji konkursowej. Analizując omawianą kwestę należało bowiem wyjść poza literalną wykładnię przepisu art. 36a ust. 5 Uso oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia z 23 października 2003 r. i przyjąć odmiennie niż to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że uchybienia przy powoływaniu komisji konkursowej mieszczą się w zakresie pojęciowym normy prawnej zawartej w przepisie § 8 pkt 3 rozporządzenia. Sformułowanie "inne nieprawidłowości", o których mowa w tym przepisie można także odnosić do uchybień, które miały miejsce podczas wyłaniania komisji konkursowej. Należy zauważyć, że bez wątpienia ewentualne nieprawidłowości w wyborze komisji konkursowej mogą mieć wpływ na końcowy wynik konkursu. Pogląd, że uchybienia przy wyłanianiu komisji konkursowej nie mogą stanowić podstawy unieważnienia konkursu byłby ponadto sprzeczny z zasadą praworządności. Pojęcie postępowania konkursowego należy przy tym rozumieć szerzej niż mogłoby to wynikać z literalnej wykładni powołanych wyżej przepisów. Będzie to zatem zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję a zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki oświatowej. W takiej sytuacji należało stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej jest uzasadniony. W stanie faktycznym istniejącym w rozpoznawanej sprawie zasadny jest również zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie ma podstaw do odrzucenia ofert zawierających nieprawidłowo uwierzytelnione dokumenty. Jeżeli komisja odrzuciła ofertę innego kandydata z tej przyczyny, że jego oferta nie zawierała dokumentów właściwe uwierzytelnionych, to należało odrzucić wszystkie oferty, w tym R. Z. i M. K., które również zawierały dokumenty nieprawidłowo uwierzytelnione. W przeciwnym wypadku komisja złamała zasadę równości wobec prawa, która nakazuje, równe traktowanie wszystkich znajdujących się w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Dlatego też uchybienie komisji w rozpoznawanej sprawie należało uznać za uzasadniające unieważnienie konkursu, albowiem mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie tych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodać, że w przypadku dopuszczenia przez komisję wszystkich ofert, do których dołączono nieprawidłowo uwierzytelnione dokumenty nie zawsze musi dojść do istotnego naruszenia prawa. Chodzi tu o taką sytuację, w której komisja dojdzie do wniosku, że dokumenty te mimo nieprawidłowego uwierzytelnienia zawierają prawdę i na ich podstawie można obiektywnie ustalić, że kandydaci spełniają wymagania wskazane w ogłoszeniu o konkursie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że M. K. błędnie uznano za stronę w niniejszym postępowaniu, albowiem stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (art. 98 ust. 3 i 3a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - jedn. tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W świetle kategorycznej dyspozycji tego przepisu nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. mógł wnieść inny podmiot niż gmina lub związek międzygminne – por. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki (red.), P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 785 i powołana tam literatura i orzecznictwo, a także A. Matan [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, Cz. Martysz, T. Moll, A. Wierzbina, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 909-910. Z tego powodu Sąd nie widział przeszkód do rozpoznania niniejszej sprawy, mimo niezawiadomienia M. K. o terminie rozprawy. Nie jest on uczestnikiem postępowania nadzorczego, ponieważ nie jest ono postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z [...] listopada 2008 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.