I OSK 1278/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del.NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 19/10 w sprawie ze skargi Z. S., T. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 19/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. S. i T. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zarząd Miasta Poznania decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. oddał w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. grunty stanowiące własność Miasta Poznań, położone w P. na os. [...] o łącznej powierzchni [...]m2, a wśród nich działkę oznaczoną ewidencyjnie jako obr. [...], ark. [...], dz. [...]. Następnie w dniu [...] maja 2003 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w Poznaniu wydał decyzję nr [...] o podziale m. in. nieruchomości nr [...] (dawniej [...]). Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w Poznaniu uchylił w części decyzję Zarządu Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1997 r. co do części nieruchomości o oznaczeniach ewidencyjnych obr. [...], ark. [...], dz. [...] o pow. [...]m2, KW [...]. Jednocześnie na wniosek T. K. z dnia 15 kwietnia 1999 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w P. na osiedlu [...], o oznaczeniach ewidencyjnych: obr. [...], ark. mapy [...], działka nr [...]. W trakcie prowadzonego postępowania o zwrot wskazanej wyżej nieruchomości Starosta Poznański ustalił, że w dniu 21 września 2009 r. zostało wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podanie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" z dnia [...] maja 2003 r. dotyczącej podziału działki nr [...] (dawnej [...]). Wobec tego, iż w ocenie organu, decyzją objęte były nieruchomości będące przedmiotem wniosku o zwrot to istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 2003 r. ma zasadnicze znaczenie na rozstrzygnięcie w postępowaniu zwrotowym. Dlatego postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Starosta Poznański zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, uznając że zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu, przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalenie od powyższego orzeczenia wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." w P. W wyniku rozpoznania zażalenia Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie. W pierwszej kolejności organ odwoławczy ustalił, że wniosek z 20 września 2009 r. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości nr [...], nie zaś jak wskazano w postanowieniu organu I instancji działki nr [...]. Ponadto z akt nie wynika, żeby działka nr [...] była przedmiotem podziału, co najwyżej podlegała połączeniu z innymi działkami. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego nawet gdyby doszło do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2003 r., to rozstrzygnięcie w tej decyzji w zakresie działki nr [...], nie stanowiłoby istotnego dla sprawy o zwrot nieruchomości nowego dowodu lub nowej okoliczności faktycznej, które mogłyby mieć wpływ na treść decyzji organu I instancji. Na treść tej decyzji nie mają wpływu kwestie podziałowe działki nr [...], tym bardziej, że wywłaszczona nieruchomość ulegała wcześniej jeszcze kilku przekształceniom geodezyjnym. Na skutek ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nastąpi powrót do oznaczenia geodezyjnego jako działka nr [...], co z kolei nie wywoła znamiennych skutków w postępowaniu zwrotowym, gdyż w jego trakcie nie tylko, że nastąpił podział działki nr [...], ale również sama działka nr [...] powstała z połączenia m.in. działki nr [...], która odpowiadała dawnej działce nr [...]. Wniosek natomiast dotyczył zwrotu nieruchomości nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe orzeczenie wniosły Z. S. oraz T. K. W skardze podniesiono, iż unieważnienie decyzji z [...] maja 2003 r. byłoby krokiem w kierunku przywrócenia granic dawnej działki nr [...] i wykreślenia spółdzielni z ksiąg wieczystych. To z kolei umożliwi wydanie decyzji o zwrocie części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że organ I instancji nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy wynikiem postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o podziale nieruchomości nr [...], a postępowaniem w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Ponadto podkreślono, że stwierdzenie nieważności opiera się na badaniu czy wystąpiły określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki. Jest to postępowanie, które toczy się w trybie nadzwyczajnym prowadzonym na zasadach określonych w k.p.a. Natomiast postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, którego celem jest stwierdzenie lub nie istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości. Przedmiot obu postępowań jest, zatem różny i oba postępowania mogą toczyć się niezależnie od siebie. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że przesłanką zawieszenia jest sytuacja gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - taka zaś sytuacja nie miała miejsca. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, postępowanie w tym przedmiocie może toczyć się niezależnie od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie będzie miało wpływu na postępowanie o zwrot nieruchomości, bowiem w jej wyniku nastąpi jedynie powrót do pierwotnych oznaczeń geodezyjnych. Brak rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2003 r., w żaden sposób nie uniemożliwia organowi wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Należy mieć, bowiem na uwadze, że przepis prawa materialnego ustanawiający roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie uzależnia zasadności tego roszczenia od stwierdzenia przez inny organ nieważności decyzji dotyczącej zmiany oznaczenia geodezyjnego nieruchomości. Oprócz dalszych przesłanek wymaga on w pierwszej kolejności, aby nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot była nieruchomością wywłaszczoną. Skoro, zatem pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie ma przeszkód do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia dla postępowania zwrotowego fakt, czy działka nr [...], była wcześniej oznaczona jako działka nr [...]. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji, przy czym dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bez zawarcia w zaskarżonym postanowieniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu, zatem organ odwoławczy po stwierdzeniu braku podstaw do zawieszenia postępowania, nie mógł orzec, co do istoty sprawy, jak również umorzyć postępowania pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Z. S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r. uchylił postanowienie Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., zamiast postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 cyt. ustawy stwierdzić niedopuszczalność odwołania; a) poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda Wielkopolski z naruszeniem art. 28 k.p.a. w sposób nieuprawniony przyjął, że składająca zażalenie na postanowienie Starosty Poznańskiego, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." w P. posiadała interes prawny w postępowaniu administracyjnym (postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), w toku którego postanowienie to (o zawieszeniu z urzędu postępowania) wydano; b) poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia czy składająca zażalenie należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 28 k.p.a.; 2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez: a) pominięcie oceny, czy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." w P. posiadała interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; b) nie wyjaśnienie czy w warunkach braku interesu prawnego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P., Wojewoda Wielkopolski winien wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności odwołania, a nie postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie, podzielając argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny i Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z pośród zarzutów postawionych przez wnoszącego kasację w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., bowiem istota sprawy sprowadza się do kwestii, czy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." w P. posiada interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i co się z tym wiąże, czy przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu. Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Inaczej rzecz ujmując mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje, albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. W analizowanej sprawie jest bezsporne, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." w P. jest użytkownikiem wieczystym działek o nr ew [...] do [...]. Działki te powstały w wyniku podziału działki o nr ew [...], która to działka została utworzona z połączenia działek o nr ew [...], [...], [...] i [...]. Dawna działka [...] odpowiada obecnym działkom o nr ew: [...], [...], [...]. [...] i [...]. Powyższe okoliczności wynikają z materiału aktowego sprawy, w którym znajdują się między innymi wypisy z księgi wieczystej, potwierdzające prawo użytkowania wieczystego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. do gruntu objętego postępowaniem o zwrot nieruchomości. Oznacza to, że [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot gruntu, bowiem jej interes prawny opiera się na art. 233 kc. W tych okolicznościach zarówno organy administracji jak również Sąd I instancji zasadnie uznał, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." była legitymowana do złożenia odwołania od decyzji Starosty Poznańskiego. A skoro tak to Wojewoda Wielkopolski nie miał podstaw by stwierdzić niedopuszczalność odwołania i zasadnie je rozpoznał. Zatem zarzut naruszenia art. 134 kpa jest chybiony. Rację ma sporządzający skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nie analizował legitymacji spółdzielni do wniesienia odwołania, jednak fakt ten nie miał wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, bowiem wszystkie okoliczności związane z ustaleniem interesu prawnego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości. przez organy administracji. Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw z art. 7, 77 i 107 kpa, jest nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.