II FZ 182/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Stanisław Bogucki po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia M. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Op 63/10 odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 2 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie podatku dochodowego od osób fizycznych za 2003 r. postanawia: oddalić zażalenie. 1. Postanowieniem z dnia 8 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Op 63/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez M. N. (dalej: Skarżąca) decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 2 grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie określenia zobowiązania w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2003 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako: p.p.s.a.). 2. Przebieg postępowania przed Sądem pierwszej instancji: 2.1. Skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata) wniosła do WSA w Opolu skargę na w.w. decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 2 grudnia 2009 r. W skardze Skarżąca zwarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jako podstawę prawną wniosku powołała art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Skarżąca wskazała, że domaga się wstrzymania wykonania decyzji przez Dyrektora IS w O. lub przez WSA w Opolu. Na poparcie swojego wniosku podała, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję określającą jej zobowiązanie podatkowe w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2003 r. w kwocie 14.711 zł wraz z odsetkami, co rodzi konieczność zapłacenia tego podatku. Jak wyjaśniła dalej, nie godzi się z ustaleniami leżącymi u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, a ściągnięcie wymierzonej w ten sposób kwoty podatku w znaczny sposób wpłynie na jej sytuację finansową. To powoduje, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma oparcie w fakcie realnego zagrożenia jej ważnego interesu. Skarżąca powołała się również na nieodwracalność skutków wywołanych wykonaniem decyzji, gdyż weryfikacja jej legalności będzie procesem rozciągniętym w czasie, a to rodzi zagrożenie dla jej podstawowych interesów majątkowych. Doprowadzenie więc do znacznego pogorszenia zdolności finansowych Skarżącej nie daje się pogodzić – w jej ocenie – z zasadą ochrony interesów strony postępowania. Niepożądane jest też - z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa - ryzyko późniejszego uchylenia zaskarżonej decyzji. 2.2. Dyrektor IS w O. przesyłając skargę wraz odpowiedzią i z aktami administracyjnymi, przekazał również swoje postanowienie z dnia 3 lutego 2010 r., mocą którego na podstawie m.in. art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wniosek Skarżącej w tym przedmiocie jest niekonkretny i nieuzasadniony. 3. Postanowienie Sądu pierwszej instancji: 3.1. W ocenie WSA w Opolu wniosek Skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został skonstruowany alternatywnie, w ten sposób, że przy powołaniu przepisów art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarżąca domagała się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Dyrektora IS w O., a ewentualnie także przez Sąd pierwszej instancji. Organ odwoławczy wniosku nie uwzględnił. Jednakże odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ administracyjny nie pozbawiała Skarżącej możliwości złożenia wniosku do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tym samym nie pozbawiała możliwości jego ponownego rozpoznania przez Sąd (art. 61 § 3 zd. 2 p.p.s.a.). WSA w Opolu stwierdził, że taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. 3.2. W ocenie Sądu pierwszej instancji przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub też spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.), w tej sprawie nie miały miejsca. Skarżąca wprawdzie przytoczyła je w uzasadnieniu wniosku, lecz samo przytoczenie tych okoliczności nie było wystarczające. Rację miał organ odwoławczy uznając, że rozpatrywany wniosek zawiera niekonkretną argumentację. 3.3. Ponadto, WSA w Opolu stwierdził, że Skarżąca we wniosku również podkreśliła, iż za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawiają zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa przy jej wydaniu, a także fakt, że sądowy proces weryfikacji decyzji jest rozciągnięty w czasie, co negatywnie rzutuje na interes Skarbu Państwa w razie gdyby decyzja została uchylona. Odnosząc się do tych argumentów Sąd pierwszej instancji wskazał, że po pierwsze zarzuty co do legalności przedmiotowej decyzji nie mogły uzasadniać wniosku o wstrzymanie jej wykonania, gdyż niweczyłoby to cały dalszy proces kontroli zaskarżonej decyzji. Po drugie, zagrożenie interesu Skarbu Państwa nie jest wystarczające do wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, gdy strona nie przedstawia żadnych okoliczności mogących zagrażać temu interesowi. 4. Stanowisko Skarżącej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym: 4.1. Wnosząc do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na w.w. postanowienie WSA w Opolu, Skarżąca podniosła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 61 § 3 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast wykonanie zaskarżonej decyzji grozi wyrządzeniem Skarżącej znacznej szkody i spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o: (1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu i (2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. 4.2. Uzasadniając swoje zażalenie Skarżąca stwierdziła, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazała, iż jej wykonanie znaczące wpłynie na prowadzoną przez nią działalność gospodarczą. Egzekucja przedmiotowej kwoty nie tylko spowoduje utratę płynności i realizację bieżących zadań Skarżącej, ale również może wpłynąć negatywnie na ocenę zdolności finansowej strony przez ewentualnych kontrahentów oraz możliwość otrzymania pożyczek czy kredytów bankowych. Tym samym przedwczesne wykonanie decyzji w sposób znaczący utrudni bieżące pozyskiwanie środków finansowych z prowadzonej działalności gospodarczej. 4.3. Ponadto, Skarżąca podniosła, że nie sposób przedstawić szczegółowych informacji, mających wskazać jakie konkretnie zagrożenia mogą wystąpić w przypadku wykonania przedmiotowej decyzji, albowiem przeprowadzenie egzekucji już na tym etapie postępowania, tzn. przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, wpłynęłoby na całokształt prowadzonej działalności, powodując tym samym nie tylko poważne problemy finansowe Skarżącej, ale także problemy związane choćby z uzyskaniem kredytów, czy innym pozyskiwaniem środków finansowych, na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Powołując się na orzecznictwo NSA, Skarżąca stwierdziła, że wykonanie zaskarżonej decyzji, skutkujące zakończeniem prowadzenia działalności gospodarczej, a w konsekwencji utratą przez stronę skarżącą jedynego źródła utrzymania dla niej i jej rodziny, stanowi spełnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 (por.: postanowienia NSA z dnia 18 czerwca 2004 r., FZ 136/04, niepubl.). 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego podlega oddaleniu. 5.2. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli (1) zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub (2) spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć zatem należy, że sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por.: B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 205 oraz powoływane tam postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por.: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FZ 110/10, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia - znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności przedstawić wnioskodawca. Samo powołanie się przez niego na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Obowiązkiem sądu jest wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, jak również wynikających z akt sprawy. W sytuacji, gdy strona nie wskazuje we wniosku okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie można przenosić całego ciężaru poszukiwania tych okoliczności na sąd pierwszej instancji. 5.3. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w istocie tylko ogólnie powołuje się na prawne przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, wniosek zwarty w skardze do WSA w Opolu nie zawiera wykazania, że w jej konkretnej sytuacji zachodzą przesłanki z art. 61 § 1 p.p.s.a. Skarżąca nie wskazała i nie wyjaśnia na czym miałoby polegać spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków oraz na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ograniczyła się tylko do ogólnego stwierdzenia, że "...Zapłata zaległości wynikających z decyzji będzie stwarzała zatem zagrożenie dla podstawowych interesów majątkowych strony" (k. 5 akt WSA w Opolu). Twierdzenia strony, które stanowią jedynie powtórzenie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie przesądzają o spełnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek (por.: postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 598/06, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W celu wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenie skutków strona ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, ze wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne. Twierdzenia te powinny być co najmniej uprawdopodobnione. O ile dana okoliczność z natury swojej może być udokumentowana, to należy przedłożyć stosowne dokumenty (por.: postanowienia NSA: z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 585/06, niepubl., z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FZ 110/10, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wniosek Skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zawarty w skardze z dnia 18 grudnia 2009 r., nie został w żaden sposób uprawdopodobniony, ani poprzez przedstawienie w opisie stanu faktycznego sytuacji finansowej Skarżącej, ani poprzez przedłożenie jakichkolwiek dokumentów (np. zeznania podatkowego, wyliczenia wydatków miesięcznych, kopii opłacanych rachunków itp.) wspierających wyrażony we wniosku ogólny pogląd, że wykonanie decyzji zagrozi interesom majątkowym Skarżącej. Jego lakoniczność i de facto gołosłowność zostały należycie ocenione przez Sąd pierwszej instancji jako nie uzasadniające w stopniu wystarczającym wstrzymanie zaskarżonej decyzji. 5.4. Mając powyższe na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że postanowienie Sądu pierwszej instancji odmawiające na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z powodu braku uzasadnienia wniosku strony w tym zakresie, należy uznać za zgodne z prawem. Nie można bowiem przyjąć, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie uzasadnia we wniosku ani okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to obowiązkiem sądu jest poszukiwanie tych okoliczności. Ponadto należy wskazać, że orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma fakultatywny charakter, a więc sąd może, lecz nie musi wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nawet w wypadku, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. 5.5. Odnosząc się natomiast do podniesionych w zażaleniu okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, to należy przyjąć, że zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie jest bowiem jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 194 p.p.s.a. Jego istotą jest kontrola legalności wymienionych w przepisach p.p.s.a. postanowień i zarządzeń wydanych w toku postępowania. Tym samym prawidłowe jego skonstruowanie, którego polega na nienaruszeniu istoty tego środka prawnego, sprowadza się do próby podważenia oceny dokonanej przez podmiot, który wydał dane postanowienie lub zarządzenie. Zatem podniesienie zarzutu naruszenia prawa i argumentacja przemawiająca za oceną wnoszącego zażalenie, że owo naruszenie miało miejsce w jego sprawie, powinny dotyczyć samego rozstrzygnięcia, na które wnosi się środek odwoławczy. Nie można podnosić w zażaleniu argumentów, które miałyby wspierać bezpośrednio wniosek oddalony w pierwszej instancji postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż kontrola rozstrzygnięcia, na które wniesiono zażalenie, nie polega na ponownym rozpatrzeniu wniosku, lecz na sprawdzeniu, czy zasadnie – zgodnie z prawem i wymogami racjonalności oraz doświadczenia życiowego – oceniono, że wniosek o takiej a nie innej treści nie może być spełniony. Możliwość podnoszenia dodatkowych argumentów za wnioskiem w postępowaniu odwoławczym oznaczałaby zaprzeczenie funkcji kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który byłby podmiotem ponownie oceniającym sam wniosek, a nie sposób jego rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. Tym samym przekreślono by sens instytucji środka odwoławczego, co byłoby tożsame z naruszeniem przepisów p.p.s.a. konstytuujących ów środek. 5.6. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zażalenie oddalił na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.