I OSK 1500/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 397/09 w sprawie ze skargi L. S. na czynność materialno-techniczną Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w przedmiocie ustawienia tabliczki "wyłącznie dla [...] w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem [...]na [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza na rzecz L. S. od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 397/09 oddalił skargę L. S. na czynność materialno- techniczną Dyrektora [...] w K. w przedmiocie umieszczenia tabliczki "wyłącznie dla RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D-18a na Placu [...] w K. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. L. S., powołując się na art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), wniósł do WSA w Krakowie, za pośrednictwem Dyrektora [...] w K., skargę na czynność materialno- techniczną umieszczenia tabliczki "wyłącznie dla RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D-18 na pl. [...] obok kościoła [...] i budynku [...] w K. Domagając się uznania tej czynności za bezskuteczną, w uzasadnieniu skargi stwierdził, że umieszczenie powyższej tabliczki narusza zasadę powszechnego dostępu do drogi publicznej i zasadę równości wobec prawa. Pojazdy Rady [...] oraz ich posiadacze nie mają bowiem żadnej cechy istotnej z punktu widzenia celów znaków drogowych, która pozwalałaby na wprowadzenie takie zróżnicowania. Podobnie nie da się wskazać żadnego prawem chronionego dobra, które nakazywałoby czynienie udogodnień radnym i to w sytuacji, w której reszta wspólnoty samorządowej jest zmuszona do poszukiwania wolnego miejsca parkingowego przez co najmniej kilkanaście minut. W myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych, z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednym z tych ograniczeń są znaki i sygnały drogowe. Celem znaku drogowego jest uregulowanie sposobu korzystania z drogi publicznej. Czynność ustawienia znaku w konkretnym miejscu musi poprzedzać "decyzja" (rozstrzygnięcie) o jego rodzaju i o jego ustawieniu, wynikająca ze sformalizowanego planu organizacji ruchu. Skarżący dodał, że w dniu [...] lutego 2009 r. wezwał Dyrektora [...] w K. do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na powyższą skargę, Dyrektor [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił także, że Plac [...] , na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] maja 1986 r. Nr [...] otrzymał kategorię drogi lokalnej miejskiej, a następnie w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) uzyskał kategorię drogi gminnej. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor [...] w K., działając na podstawie art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.- dalej powoływana jako p.r.d. lub Prawo o ruchu drogowym) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729) zatwierdził stałą organizację ruchu na Placu [...] w K. wraz z uwagą dotyczącą wymiany tabliczki o treści "wyłącznie dla RMK" na tabliczkę "wyłącznie dla pojazdów RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku". Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181) zarządca drogi ma prawo umieszczać na drodze publicznej pod znakami tabliczki określające użytkowników lub rodzaj pojazdów, dla których parking jest przeznaczony, np. tylko dla zaopatrzenia, tylko dla karetek pogotowia itp. oraz dni lub godziny w jakich ograniczenia obowiązują. Zmiana tabliczki pod znakiem D-18 spowodowana była deficytem miejsc postojowych w rejonie Placu [...], co uniemożliwiało postój pojazdów Rady Miasta Krakowa. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu jako miejska jednostka organizacyjna Gminy Miejskiej Kraków działa w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jeżeli przepisy wykonawcze do ustawy Prawo o ruchu drogowym dają możliwość wprowadzenia ograniczeń w dostępności pewnych miejsc parkingowych wobec mieszkańców, to takie działanie nie może zostać uznane za naruszające prawo. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor [...] dodatkowo wskazał, że na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2006 r. Plac [...] jako droga publiczna została oddana w zarząd Krakowskiemu Zarządowi Komunalnemu jako zarządowi dróg gminnych. Po przeprowadzonej reorganizacji obecnie funkcje tę wykonuje Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (dalej w skrócie ZIKiT). Zarząd ten sprawuje zatem zarząd dróg gminnych (publicznych) oraz dróg niebędących drogami publicznymi, położonych na terenach stanowiących własność i pozostających we władaniu Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej Kraków. Pełni on ponadto funkcję zarządzającego ruchem na drogach publicznych w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jako zarządzający ruchem drogowym, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., posiadał kompetencje do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. W ramach tych kompetencji ZDiT w kwietniu 2008 r. zatwierdził projekt organizacji ruchu drogowego dotyczący Placu [...] jako drogi publicznej. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę L. S. oddalił. Na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia jest dopuszczalność skargi na czynność umieszczenia tabliczki "wyłącznie dla RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem drogowym. Rozważając czy sprawa ta podlega kognicji sądów administracyjnych, należy odwołać się do rozważań dotyczących charakteru prawnego znaku drogowego zawartych w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03. NSA wskazał tam, że z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji znak drogowy jest aktem posiadającym charakter generalnie- konkretny. Jego cechą charakterystyczną jest to, że mimo swej generalności nie wymaga on sformalizowanej indywidualizacji, ale jest indywidualny ipso facto. Każdy, kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt, staje się od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji. W ocenie WSA w Krakowie czynność organu administracji publicznej polegająca na ustawieniu lub usunięciu znaku drogowego na drodze publicznej jest zatem "inną czynnością z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność polegająca na ustawieniu lub usunięciu znaku drogowego ma charakter czynności materialno-technicznej. Dlatego też czynność polegająca na wymianie tabliczki o treści: "wyłącznie dla RMK" na tabliczkę: "wyłączenie dla RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem drogowym D-18, może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Następnie zdaniem Sądu I instancji należało zbadać legitymację skargową skarżącego, gdyż zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W rozpoznawanej sprawie skarżący ma interes prawny do wniesienia skargi, bowiem przytoczone przez niego argumenty trafnie wskazują, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te sygnały świetlne lub znaki drogowe (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym). Nadto jak wskazał NSA w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, każdy, kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt, staje się od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji. W dalszej części uzasadnienia WSA w Krakowie stwierdził, że materię dotyczącą znaków drogowych w znacznej mierze regulują akty podustawowe wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie Prawo o ruchu drogowym. W art. 10 tej ustawy określono zagadnienia ogólne związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem. Niektóre z zadań w tym zakresie powierzono zarządcom dróg, a o tym, kto sprawuje zarząd określoną drogą, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r., nr 19, poz.115 ze zm.). Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729) działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, jak: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór nad zarządzaniem ruchem. Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (ust. 2). WSA w Krakowie przywołał również treść § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 11 powyższego rozporządzenia. W wydanym na podstawie art. 7 Prawa o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181 ze zm.) określono szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach (§ 1). Warunki te dla znaków drogowych pionowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Załącznik ten przyjmuje, że znaki informacyjne mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz o obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg. W załączniku tym pod poz. 5.2.18 wskazano, że znak D-18 "parking" stosuje się w celu oznaczenia miejsca parkingowego przeznaczonego dla postoju pojazdów (zespołów pojazdów) z wyjątkiem przyczep kempingowych. Pod znakiem D-18 dopuszcza się umieszczanie napisu określającego rodzaj parkingu np. leśny, płatny, zastrzeżony itp. lub symbolu koperty. Na podstawie Uchwały nr XVI/203/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 czerwca 2007r. (Dz. U. Województwa Małopolskiego. z 2007 r., poz. 559, poz. 3713 ze zm.), został przyjęty statut KZK, stanowiący załącznik do uchwały. Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 14 i 15 tego statutu KZK pełnił wynikającą z ustawy o drogach publicznych funkcję zarządu dróg publicznych m.in. gminnych przekazanych w zarząd Krakowskiemu Zarządowi Komunalnemu mocą zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa. Pełnił też funkcję zarządzającego ruchem na drogach publicznych w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uchwałą nr XVI/204/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 czerwca 2007r. (Dz. U. Województwa Małopolskiego z 2007 r., nr 559, poz. 3714), Zarząd Dróg i Transportu w Krakowie (dalej ZDiT) pełnił funkcję zarządzającego ruchem na drogach publicznych rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym (§ 3 ust. 2 pkt 2). Pełnił tę funkcję aż do 30 września 2008r., kiedy to w oparciu o uchwałę nr XLVIII 593/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2008r. (Dz. U. Województwa Małopolskiego z 2008 r., nr 511, poz. 3305) - Zarząd Dróg i Transportu w Krakowie został zlikwidowany. Jego kompetencje zostały przejęte przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie na podstawie uchwały nr XLVIII/594/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2008r. (Dz.U. Województwa Małopolskiego z 2008 r., nr 511, poz. 3306). Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie pełni funkcję zarządu dróg publicznych m.in. gminnych oraz funkcję zarządzającego ruchem na drogach publicznych w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym (§3 ust. 2 pkt 1 i 3 statutu stanowiącego załącznik do uchwały). W dniu [...] kwietnia 2008r. Dyrektor [...] w K., działając na podstawie art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. pismem o sygn. [...] zatwierdził stałą organizację ruchu na Pl. [...] w K. wraz z uwagą dotyczącą wymiany tabliczki o treści: "wyłącznie dla RMK" na tabliczkę: "wyłączenie dla RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D 18. Projekt ten został przedstawiony do zatwierdzenia przez Krakowski Zarząd Komunalny. W tym czasie funkcję zarządzania ruchem na drogach publicznych położonych w Krakowie powierzono na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 czerwca 2007 r. nr XVI/204/07 Zarządowi Dróg i Transportu w Krakowie. Z kolei Krakowski Zarząd Komunalny na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 czerwca 2007 r. nr XVI/203/07 pełnił funkcję zarówno zarządu dróg m.in. gminnych jak i funkcje zarządzającego ruchem na drogach publicznych. Na podstawie tak zatwierdzonego projektu dokonano wymiany tabliczki o treści: "wyłącznie dla RMK" na tabliczkę: "wyłączenie dla RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D 18. Niewątpliwie projekt organizacji ruchu, o którym mowa w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r., nie tworzy bezpośrednio obowiązków dla obywateli. Mają oni bowiem obowiązek podporządkowania się nie planowi lecz ustawionemu znakowi. To znak tworzy dopiero dla obywatela sytuację prawną określonego zachowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie przez dokonanie spornej czynności materialno-technicznej. Czynność ta została poprzedzona zatwierdzeniem przez organ uprawniony projektu zmiany organizacji ruchu drogowego. W konsekwencji z chwilą zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu zachodziły podstawy prawne do umieszczenia przedmiotowej tabliczki pod znakiem drogowym D 18. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. S., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: - przepisów prawa procesowego tj.: a/ art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegającego na uchyleniu się przez Sąd I instancji od kontroli aktu pod względem kryterium legalności w zakresie materialnoprawnych podstaw działania organu i błędne przyjęcie, że zarzuty skargi wykraczają poza wyznaczone ustawą granice kontroli, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b/ art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c/ art. 151 P.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy; d/ art. 146 § 1 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - przepisów prawa materialnego tj.: a/ pkt 5.2.18 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. polegającego na błędnej wykładni i przyjęciu, że pod pojęciem "rodzaju parkingu", jaki może być określony w dolnej części znaku D-18 należy również rozumieć ograniczenia dla korzystania z parkingu dla użytkowników drogi; b/ pkt 5.2.18 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że zaskarżona tabliczka jest "napisem umieszczonym w dolnej części znaku" w rozumieniu wyżej wymienionego punktu; c/ § 1 ust. 1, § 2 ust. 8 i § 52 oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że tabliczka "wyłącznie dla RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku" stanowi znak drogowy w rozumieniu powyższych przepisów mimo, iż brak jest jakiegokolwiek przepisu, który upoważniałby do umieszczenia tabliczki o takiej treści pod znakiem D-18; d/ art. 10 ust. 6 b Prawa o ruchu drogowym w związku z 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. oraz w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że zarządzający ruchem ma niczym nieskrępowaną dowolność w zakresie wprowadzenia przez znaki drogowe ograniczeń w korzystaniu z drogi publicznej i może je wprowadzać różnicując sytuację prawną jednostek bez jakiegokolwiek celu uprawnionego, naruszając zasadę równości wobec prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodził, że uwadze Sądu i instancji umknęło, że pod znakiem D-18 nie można umieścić tabliczki wskazującej użytkowników lub rodzaj pojazdów, dla których parking jest przeznaczony. Sformułowanie "wyłącznie dla RMK od poniedziałku do piątku" nie określa rodzaju parkingu, a ograniczenia dla użytkowników drogi. W konsekwencji przyjąć należy, że pod znakiem D-18 została umieszczona tabliczka, która nie może być pod tym znakiem umieszczona albowiem nie przewiduje tego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (pkt 5.12.18). Z samego faktu, że dochowano procedury nie wynika jeszcze, że podjęta czynność jest w sposób automatyczny zgodna z prawem w aspekcie materialnym- wszak każda czynność, czy rozstrzygnięcie posiada zawsze dwa, niezależne od siebie aspekty: proceduralny i treściowy, merytoryczny. Tego drugiego aspektu Sąd I instancji w ogóle nie zbadał, nie sprawdził czy miała ona materialną podstawę w przepisach prawa, a nadto czy organ nie działał w tym zakresie dowolnie z naruszeniem zasady legalizmu i równości wobec prawa. Nie jest bowiem tak, że zarządca drogi może dowolnie wprowadzać sobie jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z dobra publicznego. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył wzorzec kontroli wyrażony w art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, ograniczając ją wyłącznie do kwestii proceduralnych. W uzasadnieniu brak jest ustaleń czy określony zakaz prowadzi bezpośrednio do realizacji celu, czy jest niezbędny dla jego osiągnięcia oraz czy wprowadzone ograniczenie jest proporcjonalne. WSA w Krakowie miał do dyspozycji szereg wartości, które teoretycznie mogłyby stanowić cel uprawniony, począwszy od Konstytucji RP, przez ustawę o drogach publicznych i Prawo o ruchu drogowym. Na wypadek jednak, gdyby Sąd II instancji przyjął, że do takiego badania doszło, kasator wskazał, że przedmiotowe ograniczenie nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i zostało wprowadzone w sposób dowolny z przekroczeniem zasad ewentualnego uznania, jakie posiada zarządca drogi. Dokonana czynność materialno-techniczna wskazuje na naruszenie zasady równości wobec prawa, jak i zasady powszechnego dostępu do drogi publicznej w sposób nieuprawniony. Z samej natury tych zasad wynika, że ustanawianie wyjątków od nich winno znaleźć szczególne uzasadnienie w postaci istnienia prawnie chronionego dobra, które w tym akurat przypadku miałoby uzyskać pierwszeństwo. Jest to jedna z podstawowych zasad państwa prawa, wyprowadzona z art. 2 Konstytucji RP. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność, zdaniem kasatora, nie zachodzi. Twierdzenie Sądu, jakoby w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. zarządca drogi był uprawniony do ograniczania dostępu do drogi publicznej w dowolny i nieograniczony sposób, jest zezwoleniem na naruszenie zasady legalizmu. Zaskarżonej czynności materialno- technicznej organu, stanowiącej wyjątek od zasady powszechnego dostępu do drogi publicznej, nie może zatem uzasadniać żadne dobro prawem chronione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a. Sąd kasacyjny żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie stwierdził, dlatego sprawę rozpoznał w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach i zostały prawidłowe sformułowane. Zasadny jest przede wszystkim zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zarzuty i wnioski strony skarżącej mają dla sądu jedynie walor niewiążącej informacji o wadliwości kontrolowanego działania organu administracji publicznej. Sąd wojewódzki nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi w niej argumentami oraz podniesionymi w niej wnioskami, zarzutami i żądaniami. Nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę (zasada oficjalności) wszystkich naruszeń prawa i uwzględnić wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Winien więc rozważyć nie tylko, czy zaskarżone doń działanie było dotknięte uchybieniami wskazanymi w rozpoznawanej skardze, ale także zbadać, czy nie zawierało ono także innych naruszeń prawa niż powołane przez skarżącego. Mimo tak szeroko zakreślonych granic kontroli, sąd nie może przekroczyć dopuszczalnych granic orzekania oraz swoimi ocenami wkraczać w inną sprawę niż ta, w której podjęto zaskarżoną decyzję, postanowienie czy inny akt lub czynność organu administracji publicznej. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie kontradyktoryjności. Postępowanie to może być uruchomione tylko na skutek skargi (ewentualnie w określonych sytuacjach wniosku) złożonego przez legitymowany do tego podmiot. Przedmiot zaskarżonego taką skargą aktu (czynności) wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej kontroli sądowej, a tym samym granice orzekania sądu. Powszechnie przy tym przyjmuje się, że chodzi tu o sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Na sprawę administracyjną w takim ujęciu składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu granic sprawy administracyjnej podlegającej kontroli sądowej znaczenie mają te właśnie czynniki, one bowiem decydują o istocie stosunku administracyjnego, który jest objęty treścią zaskarżonego do sądu działania organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie L. S. przedmiotem swojej skargi uczynił czynność materialno-techniczną umieszczenia tabliczki "wyłącznie dla RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D-18 na Placu [...] w K. Treść skargi jest jednoznaczna i tak wyznaczony przez samego skarżącego przedmiot zaskarżenia nie budzi żadnych wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uprawniony był zatem do orzekania wyłącznie w tym zakresie, a nie-jak to uczynił w sentencji zaskarżonego wyroku-do rozpoznania skargi na czynność umieszczenia spornej tabliczki pod znakiem D 18a. W sprawie, którą Sąd I instancji uczynił przedmiotem swego rozpoznania nie wpłynęła do niego żadna skarga, a zatem nie doszło w tym zakresie do wszczęcia postępowania sadowoadministracyjnego. Powyższe różnice między treścią skargi a sentencją zaskarżonego wyroku jednoznacznie dowodzą, że Sąd I instancji wyszedł poza granice zawisłej przed nim sprawy sądowoadministracyjnej, wyznaczone przedmiotem wniesionej doń skargi L. S., co w świetle omówionego art. 134 § 1 P.p.s.a. jest niedopuszczalne. W sprawie doszło również do oczywistej sprzeczności między sentencją zaskarżonego wyroku a treścią jego uzasadnienia. Oddalając skargę na czynność umieszczenia tabliczki pod znakiem D-18a, WSA w Krakowie nie wyjaśnił dlaczego przyjął taki przedmiot zaskarżania oraz nie wskazał jakichkolwiek argumentów przemawiających za trafnością takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku przedmiotem swoich rozważań uczynił tylko kwestie związane z umieszczeniem tabliczki pod znakiem D-18, a zatem innego znaku niż określony w sentencji orzeczenia. Dodać również należy, że nie ma jakichkolwiek podstaw do utożsamiania znaku D-18 ze znakiem D-18a. Są to różne znaki drogowe, co wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181). W świetle zawartej tam regulacji (pkt.5.2.18) znak D-18"parking" stosuje się w celu oznaczenia miejsca przeznaczonego dla postoju pojazdów (zespołu pojazdów), z wyjątkiem przyczep kempingowych, natomiast znak D-18a "parking miejsce strzeżone" oznacza miejsce przeznaczone na postój pojazdu uprawnionej osoby. Przepisy rozporządzenia ściśle też określają, jakie napisy mogą być umieszczane w dolnej części znaku oraz jakie tabliczki mogą być instalowane pod znakiem drogowym. W sprawie doszło zatem do złamania przepisu art.134 § 1 P.p.s.a., a uchybienie tej normie z przytoczonych względów w sposób oczywisty miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do ponownego rozpoznania skargi L. S., mając na uwadze określone w powołanym przepisie granice i zasady orzekania w sprawie sądowoadministracyjnej. W tej sytuacji przedwczesne jest ustosunkowywanie się do podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż kwestie przez niego podniesione muszą być szczegółowo rozważone przez Sąd I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z przedmiotem zaskarżenia zakreślonym skargą L. S. Natomiast zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.-dalej w skrócie P.u.s.a.) jest całkowicie chybiony. Powołany przepis ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.-dalej w skrócie P.u.s.a.), czego zdaje się nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawuję kontrolę administracji publicznej. W niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy że art.1 § 2 P.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie P.p.s.a. Zarzut naruszenia powołanego przepisu ustawy ustrojowej nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art.174 pkt.2 P.p.s.a. Może być tylko połączony bezpośrednio ze wskazaniem uchybienia przepisom regulującym postępowanie sądowoadministracyjne, ale tego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie dokonano. Wytykając Sądowi I instancji złamanie art.1 § 2 P.u.s.a. przepisu tego nie powiązano z żadną z norm Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Źle skonstruowane zostały też zarzuty dotyczące art.146 i art.151 P.p.s.a. Naruszenie wymienionych przepisów może być następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 P.p.s.a. (podobnie art.146 P.p.s.a.) nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tych regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym- jej zdaniem- uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca z tego obowiązku się nie wywiązała. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu złamania zaskarżonym wyrokiem art.151 i art.146 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.203 pkt.1 P.p.s.a.