II GSK 1144/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Spółki z o.o. w S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 370/10 w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. w S. W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zaświadczeń o pomocy de minimis oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. sp. z o.o. w S. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne. Skarżąca [...] kwietnia 2009 r. zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej PFRON) o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis, ponieważ dokonała zakupu samochodu w ramach indywidualnego programu rehabilitacji pracownika. Strona wskazała, że zakup samochodu wraz z ubezpieczeniem zmniejsza ograniczenia zawodowe wynikające ze stopnia i rodzaju niepełnosprawności pracownika, nawet jeśli, tak jak w przedmiotowej sprawie, pojazd nie jest w szczególny sposób dostosowany. Zaznaczono, iż wyposażenie stanowiska pracy w samochód (posiadający czujniki cofania oraz wspomaganie kierownicy) spowodowało likwidację bariery transportowej pracownika oraz zmniejszyło utrudnienia w samodzielnym wykonywaniu pracy, w wywiązywaniu się z obowiązków służbowych wynikających z funkcji prezesa zarządu spółki, które wymaga utrzymywania kontaktów z kontrahentami a także monitorowania miejsc wykonywania usług. Prezes Zarządu PFRON na podstawie art. 219 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm., dalej Kpa.) w związku z art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 14, poz. 92 z 2008 r., ze zm.; dalej ustawa o rehabilitacji zawodowej) oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 245, poz. 1810 ze zm.; dalej rozporządzenie), postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis z uwagi na fakt, że zakup nie wpłynął na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika. Organ zaznaczył, że dokonany zakup służyć ma jedynie poprawie komfortu pracy wykonywanej przez prezesa zarządu Spółki. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 Kpa. oraz art. 26 a ust. 5 pkt 2 i art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uzasadniając, że indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych, których cel został jasno zdefiniowany w przepisach nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania przez pracodawców inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń, narządzi lub środków transportu w miejsce zużytych. Odnosząc się do opisanego dodatkowego wyposażenia zakupionego samochodu, organ uznał, że nie zmniejsza ono ograniczenia wynikającego z rodzaju niepełnosprawności pracownika, podczas gdy tylko takie koszty mogą być sfinansowane w ramach indywidualnych programów rehabilitacji. Skargę na powyższe postanowienie złożyła spółka wnosząc o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 218 § 1 Kpa poprzez przekroczenie granic postępowania wyjaśniającego; zasad postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzonej oceny dowodów i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; zasady legalności poprzez bezpodstawną odmowę realizacji prawa strony do otrzymania zaświadczenia o pomocy de minimis w sytuacji, gdy przepisy prawa przyznawały stronie to prawo; oraz naruszenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię prowadząca do uznania, że zakup samochodu nie stanowi kosztu realizacji indywidualnego programu rehabilitacji w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej z zaburzeniami funkcji chodzenia wynikających bezpośrednio z orzeczenia niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. Sąd wskazał, że warunkami udzielania przedsiębiorcy prowadzącemu zakład pracy chronionej pomocy de minimis, zgodnie z § 3 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej (Dz.U. nr 76 poz. 496 z 2007 r.; dalej rozporządzenie Rady Ministrów), jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przez upoważniony podmiot. Sam fakt sfinansowania wydatku w ramach indywidualnego programu rehabilitacji nie oznacza, że została udzielona pomoc de minimis, ponieważ wydatek musi być również przeznaczony na cele wymienione w § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zakup samochodu nie stanowi działania skutkującego zmniejszeniem ograniczeń zawodowych. Zdaniem WSA, zakup samochodu stanowi ułatwienie pracy zarówno dla prezesa zarządu spółki jako osoby niepełnosprawnej, lecz również dla każdej innej osoby pełniącej tę funkcję. Sąd stwierdził, że zakup pojazdu byłby uzasadniony w przypadku, gdyby stanowił wyposażenie stanowiska pracy dla kierowcy czy przedstawiciela handlowego. Ponadto, w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych, konieczne jest wyposażenie samochodu w dodatkowe, specjalistyczne oprzyrządowanie, za które nie można uznać wspomagania kierownicy czy wyposażenia w czujniki cofania. Przedmiotowy zakup pozbawiony został jakichkolwiek wyposażeń związanych z niepełnosprawnością kierowcy. W związku z powyższym, Sąd I instancji stwierdził, że poniesiony wydatek nie mieści się w zakresie przedmiotowym § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f cyt. rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia granic postępowania wyjaśniającego WSA uznał, że obowiązkiem organu było zbadanie, czy pomoc objęta wnioskiem mogła być uznana za pomoc de minimis. Sąd stwierdził, że postępowanie wyjaśniające zostało prawidłowo przeprowadzone, ponieważ zgodnie z przepisem art. 219 § 2 Kpa. organ może zbadać stan faktyczny i prawny dla wydania zaświadczenia. Oceniając zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów przez organ, Sąd I instancji uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób zgodny z prawem. Organy bowiem nie oceniały merytorycznie orzeczeń lekarskich, lecz kwestionowały zasadność poniesienia wydatku w ramach indywidualnego programu rehabilitacji w granicach kompetencji przyznanych im przez przepis § 9 cyt. rozporządzenia. W ocenie WSA, prawidłowo zostały zbadane i ocenione zgromadzone w sprawie dowody, w tym indywidualny program rehabilitacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zarzucając mu naruszenie: 1. § 2 ust. 1 pkt 12 lit f rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że zakup samochodu nie stanowi kosztu realizacji indywidualnego programu rehabilitacji w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej zatrudnionej na stanowisku prezesa zarządu; 2. § 2 ust. 1 pkt 9, § 6 ust. 1-8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że ocena czy wydatek (metoda zastosowana przez komisję) zmniejsza ograniczenia zawodowe osoby niepełnosprawnej należy do kompetencji organu administracji a nie komisji rehabilitacyjnej, 3. § 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej (Dz.U. nr 76 poz. 496, dalej rozporządzenie Rady Ministrów), które utraciły moc obowiązującą 1 stycznia 2008 r. , 4. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, tj. opinii specjalistów załączonych przez spółkę bez wskazania w uzasadnieniu przyczyn takiego pominięcia. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przywołując treść rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej kasator wskazał, że zakup samochodu służył zmniejszeniu ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności prezesa zarządu. Dodatkowo wskazano, że zmniejszenie ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej może się odbyć poprzez wyposażenie stanowiska pracy w sprzęt ogólnodostępny, w związku z czym nie ma potrzeby szczególnego dostosowania pojazdu dla potrzeb niepełnosprawnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że z uwagi na treść przepisów rozporządzenia organ administracji publicznej nie może oceniać wpływu poniesionego wydatku na zmniejszenie ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej, lecz powinien zbadać pod kątem właściwości przedstawione dokumenty i na ich podstawie wydać zaświadczenie. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że rozporządzenie Rady Ministrów, będące w ocenie Sądu I instancji podstawą wydania orzeczenia utraciło moc przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., kasator wskazał, że Sąd nie zbadał czy zakup samochodu prezesowi zarządu spółki zmniejszył ograniczenia zawodowe, podczas gdy WSA mógł skorzystać z opinii specjalistów w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał za prawidłową odmowę wydania skarżącej Spółce P. zaświadczenia o pomocy de minimis. W ocenie Sądu poniesiony przez skarżącą ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych wydatek na zakup samochodu dla niepełnosprawnego w umiarkowanym stopniu pracownika pełniącego funkcję prezesa Spółki nie mieści się w zakresie wydatków wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia Ministra Pracy i Polityk Socjalnej. Sformułowane przez kasatora w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia wskazanych przepisów przez ich błędną wykładnię zmierzają do wykazania, że zakup samochodu jako inny wydatek, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, stanowi koszt realizacji indywidualnego programu rehabilitacji w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej zatrudnionej na stanowisku prezesa zarządu, zaś ocena iż wydatek ten służy zmniejszeniu ograniczeń zawodowych tego pracownika należy do komisji rehabilitacyjnej, a nie do organu administracji, jak uznał WSA. Stanowisko autora skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe Na wstępie należy przywołać przepis § 9 ust. 1 i 2 cyt. wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez właściwy organ. Aby uzyskać zaświadczenie o pomocy de minimis przedsiębiorca musi przedłożyć informację o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w określonym przepisem § 9 ust. 2 terminie. Przeznaczenie środków funduszu rehabilitacyjnego określa § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, który w pkt 12) lit. a- f stanowi o poszczególnych rodzajach możliwych kosztów ponoszonych w ramach wydatków na indywidualne programy rehabilitacji mające na celu zmniejszanie ograniczeń zawodowych. Wśród wyszczególnionych kosztów wymienia się w pkt e) koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności ( na taki rodzaj kosztów wskazywała pierwotnie skarżąca Spółka) oraz w pkt f) - inne koszty ponoszone w ramach realizacji programu rehabilitacji. Przewidziany wskazanym przepisem sposób wydatkowania środków funduszu rehabilitacyjnego znajduje swoje doprecyzowanie w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepis ten warunkuje wykorzystanie środków finansowych funduszu rehabilitacji od opracowania programu rehabilitacji przez powołaną do tego celu przez pracodawcę komisję rehabilitacyjną. Program opracowuje się dla pracowników niepełnosprawnych, którzy czy to posiadają najniższe kwalifikacje, czy to z uwagi na niepełnosprawność mają utrudnione samodzielne wykonywanie pracy, czy utracili zdolność do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku, czy wreszcie zmieniają kwalifikacje zawodowe. Każdy indywidualny program rehabilitacji danego pracownika musi określać m.in. cel programu, metody jego realizacji jak też harmonogram działań ( § 6 ust. 7 pkt 3 i 4 rozporządzenia ). Należy jednak zaznaczyć, że niezależnie od tego na jaki rodzaj wydatków przeznacza się środki zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, towarzyszyć im musi zawsze nakreślony § 4a rozporządzenia warunek, którym jest wydatkowanie środków z tego funduszu w sposób celowy i oszczędny z uwzględnieniem doboru metod i środków realizacji w stosunku do zamierzonych efektów. Ponadto, uwzględniając cel, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 12) rozporządzenia, wydatkowanie środków funduszu na indywidualny program rehabilitacji musi ograniczać się tylko do tych wydatków, dzięki którym uruchomione zostanie działanie przywracające niepełnosprawnemu sprawność, choćby na czas wykonywania pracy. Jak wynika z omówionych wyżej przepisów, przeznaczone na indywidualne programy rehabilitacji i finansowane dla ich realizacji inne wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia, muszą odpowiadać założonym takim programem działaniom, które służąc zmniejszeniu ograniczeń zawodowych pracownika objętego programem, wiążą się z podstawowymi lub stale wykonywanymi obowiązkami zawodowymi tego pracownika i bez których zmniejszenie ograniczeń zawodowych rehabilitowanego nie będzie mogło zostać zrealizowane. Dodatkowo, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo, że oczywistym jest, iż założone cele i metody realizacji indywidualnego programu rehabilitacji sugerować mogą określone wydatki, to jednak nie do komisji rehabilitacyjnej, a do organu administracji udzielającego pomocy należy ocena zasadności dokonanego przez pracodawcę wydatku - tak gdy idzie o przedmiot jak i wysokość zakupu, co znajduje uzasadnienie w treści powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, a w szczególności przepisu § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f oraz § 4a rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że wydatek na zakup samochodu oraz polisy ubezpieczeniowej dla niepełnosprawnego pracownika pełniącego funkcję prezesa zarządu poczyniony został ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, tak jak niesporne jest, że dla prezesa zarządu Spółki, z uwagi na jego niepełnosprawność, opracowany został indywidualny program rehabilitacji. Z przywołanych przez Sąd I instancji i niekwestionowanych przez WSA ustaleń wynika, że komisja rehabilitacyjna zaleciła prezesowi zarządu korzystanie z samochodu, co miało usprawnić jego pracę. W świetle poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, iż zakup samochodu wraz z polisą ubezpieczeniową dla niepełnosprawnego prezesa zarządu nie mógł zostać uznany za wydatek służący rehabilitacji rozumianej jako przywracanie niezbędnej dla wykonywania określonej pracy sprawności, a zatem stanowisko Sądu I instancji jest w tej kwestii prawidłowe. Nie można nie podzielić rozumowania WSA, który uznaje zasadność zakupu dla niepełnosprawnego pracownika odpowiednio wyposażonego samochodu jako jego narzędzia pracy, a więc środka bez którego niemożliwe byłoby wykonywanie obowiązków pracowniczych, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Należy przecież mieć na uwadze obowiązki prezesa zarządu, które najogólniej biorąc mają charakter kierowniczo organizatorski i dla wykonywania których nie jest niezbędny samochód, zatem nie można przyjmować, że bez samochodu pracownik na takim stanowisku ma utrudnione samodzielne wykonywanie pracy. Ta ostatnia uwaga wiąże się z założeniami indywidualnego programu rehabilitacji, który opracowuje się m.in. właśnie dla niepełnosprawnych pracowników, dla których samodzielne wykonywanie pracy jest utrudnione ( § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ). Należy wreszcie poddać w wątpliwość zakup samochodu dla sprawującego funkcje kierownicze prezesa zarządu pod względem celowości i oszczędności takiego wydatku poniesionego w ramach indywidualnego programu rehabilitacji jako metody optymalnej w stosunku do zakładanych efektów, co jest przecież warunkiem wykorzystania funduszu rehabilitacji ( § 4a rozporządzenia ). Zważywszy, iż trudno o efekty rehabilitacyjne używania zakupionego ze środków funduszu rehabilitacyjnego samochodu w sytuacji, gdy niepełnosprawny pracownik wykorzystuje ten samochód incydentalnie, tj. w razie potrzeby, wydatek tak poczyniony nie może być uznany za zmierzający do zmniejszenia ograniczeń zawodowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia § 6 ust. 1 – 8 rozporządzenia przez przyjęcie zaskarżonym wyrokiem, że ocena zasadności wydatku dokonanego w ramach programu rehabilitacyjnego należy do organu, a nie do komisji. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, odmawiający wydania zaświadczenia o pomocy de minimis organ nie oceniał merytorycznie orzeczeń lekarskich, a jedynie kwestionował zasadność dokonania wydatku w ramach indywidualnego programu rehabilitacji. Prawo Organu do takiego działania wynika nie tylko z faktu, że zobowiązany był do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis, lecz przede wszystkim z obowiązku organu udzielającego pomocy dokonania oceny spełnienia przez pracodawcę przewidzianych przepisami warunków wydatkowania środków funduszu rehabilitacji. Komisja rehabilitacyjna powołana przez pracodawcę, opracowując program rehabilitacyjny, ma obowiązek zawrzeć w tym programie wszystkie niezbędne, a przewidziane § 6 ust. 7 pkt 1) – 6 ) rozporządzenia elementy, jednakże co do sugestii dokonania określonych wydatków, ich zasadność w szczególności pod względem celowości i oszczędności należeć będzie do organów administracji, o których mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania przez Sąd I instancji nieobowiązujących przepisów § 3 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów należy stwierdzić, iż przepisy te nie legły u podstawy rozstrzygnięcia i były jedynie wspomniane przez Sąd na wstępie uzasadnienia, nie ważąc na dalszych rozważaniach, opartych na obowiązujących w dacie wydania kontrolowanych rozstrzygnięć przepisach. Z uwagi na fakt, iż WSA orzekając, odwołał się głównie do obowiązujących przepisów § 2 i 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej oraz do art. 219 § 2 Kpa. postawiony zarzut nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Należy podkreślić, iż uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa procesowego może wiązać się wyłącznie z oceną, że wadliwość działania sądu mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Subiektywne przekonanie skarżącej, iż taki wpływ istnieje, nie wystarczy dla stwierdzenia tej zależności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nieuwzględnienie przez Sąd I instancji opinii specjalistów, w świetle obowiązujących przepisów oraz przekonujących, spójnych i logicznych wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie może wpłynąć na ocenę, że wyrok jest prawidłowy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.