I OSK 1338/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. i M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 128/10 o odrzuceniu skargi L. K. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Rada Miejska w P. nie wyraziła zgody na odstąpienie od żądania zwrotu przez L. i M. K. bonifikaty w wysokości 22.320 zł tj. 40% ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego Nr [...], usytuowanego w budynku Nr [...] przy ul. [...] w P. (akt notarialny Rep. A. Nr [...] z dnia 16 listopada 2007r.). Jako podstawę prawną dla podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wykonanie powyższej uchwały powierzono Burmistrzowi P. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. i M. K. zarzucili Radzie Miejskiej w P. że uchwała Nr [...] dnia [...] października 2009 r. narusza art. 68 ust. 1, 2, 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego wnieśli o uchylenie tej uchwały. Postanowieniem z dnia 14 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę. Jak wskazał Sąd będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...]z dnia [...] października 2009 r. w sprawie nie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nie jest aktem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wierzytelność, której zwrotu od skarżących domaga się Gmina P. wynika ze stosunku prawnego, jaki w związku z zawarciem umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego i udzieleniem bonifikaty od ceny sprzedaży, łączy Gminę z nabywcami tego lokalu – Państwem L. i M. K. . Jeżeli bowiem nabywca zbędzie kupiony od gminy lokal niezgodnie z ograniczeniami wynikającymi z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gminie przysługiwać będzie prawo żądania zwrotu udzielonej bonifikaty wraz z waloryzacją. Biorąc pod uwagę umiejscowienie wskazanego przepisu (rozdział 8 działu II ustawy "Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości) oraz regulację zawartą w art. 68 ust. 1 ustawy, żądanie to jest niczym innym jak żądaniem zwrotu części ceny. Sprawa dotycząca zwrotu bonifikaty jak również odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego jest zatem, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 k.p.c., sprawą cywilną (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 5/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 18). Uwzględniając zatem przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zakwestionowana uchwała, nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, co przesądza o niedopuszczalności jego zaskarżenia. Dlatego też skargę - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, Sąd odrzucił. Od powyższego postanowienia skarżący wnieśli skargę kasacyjną, podnosząc: 1. naruszenie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. , nie jest aktem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dlatego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego 2. naruszenie art. 68 ust. 2, 2a, 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz 2603 z późn . zm. ), poprzez przyjęcie, że zarówno prawo gminy do żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu, jeśli nabywca zbędzie kupiony od gminy lokal, niezgodnie z ograniczeniami wynikającymi z art. 68 ust.2 w/w ustawy jak i sprawa odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego jest sprawą cywilną, a zatem wszelkie roszczenia związane z tymi sprawami winny być dochodzone przed sądem powszechnym Zdaniem skarżących sprawa wyrażenia zgody przez radę gminy na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nie jest sprawą cywilną. Ustawodawca wskazał w art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami, że właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych przypadkach niż określone w ust. 2a, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Zwrot zatem udzielonej bonifikaty, jeżeli nabywca nie spełni ustawowo wymaganych warunków, następuje na żądanie organu wykonawczego gminy. Niezaspokojenie tego żądania daje organowi prawo wystąpienia na drogę sądową. Organ posiada więc roszczenie, które może zrealizować przed sądem powszechnym. Tymczasem nabywca lokalu nie posiada roszczenia, wynikającego z tego przepisu, które uprawniałoby go do wystąpienia do sądu powszechnego z żądaniem, aby właściwy organ gminy tj. rada gminy wyraziła zgodę na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. W ocenie skarżącego mamy tutaj do czynienia z dwoma niezależnymi, mającymi zupełnie inny charakter, czynnościami. Pierwsza to ewentualna zgoda rady gminy na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty i druga (wówczas, gdy rada gminy nie podejmie takiej uchwały ) żądanie zwrotu bonifikaty realizowana przez organ wykonawczy gminy. Jeśli zatem rada gminy nie podejmie uchwały o wyrażeniu zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, to organ wykonawczy jest taką decyzją związany. W związku z tym nasuwa się wątpliwość, czy przed sądem powszechnym można badać zasadność działania rady gminy w tej materii, czy jedynie organu wykonawczego, jeżeli wystąpi on z pozwem przeciwko nabywcy lokalu. W ocenie skarżących sprawą cywilną jest sprawa żądania zwrotu bonifikaty, nie zaś sprawa wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu tej bonifikaty, ta jest sprawą z zakresu administracji publicznej, również dlatego że nabywca lokalu nie posiada roszczenia, które mógłby realizować przed sądem powszechnym w tym zakresie, a wspomniany przepis art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje takiej możliwości, zaś podjęta uchwała uniemożliwiałaby skarżącym realizację swojego prawa tj. prawa do skorzystania z udzielonej bonifikaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że odmowa wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w powyższym przepisie. Z tego względu należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2009 r., nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, a sprawa niniejsza jako sprawa cywilna należy do właściwości sądu powszechnego. W sprawie niniejszej należy bowiem w pełni podzielić pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 18), iż sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.) a wobec tego sprawa dotycząca zwrotu udzielonej bonifikaty jest, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 k.p.c., sprawą cywilną. Jeżeli zatem sprawa dotycząca zwrotu udzielonej bonifikaty ma charakter cywilnoprawny to taki sam charakter posiada sprawa dotycząca odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego, która była przedmiotem zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 maja 2010 r. odrzucił jako niedopuszczalną skargę L. K. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.