II OSK 622/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA del. Jerzy Dudek Protokolant: Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1739/08 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] z siedzibą przy ul. M. w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wskazanych w ekspertyzie technicznej z dnia 22 stycznia 2008 r. opracowanej przez zespół rzeczoznawców pod kierunkiem dr inż. J.N., w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że postępowanie wszczęto na wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], gdyż zachodziło podejrzenie, że docieplenie budynku zostało wykonane nieprawidłowo i może zagrażać bezpieczeństwu. Wspólnota zgodnie z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. dostarczyła ekspertyzę techniczną zawierającą wnioski i zalecenia wskazane do wykonania robót naprawczo-remontowych. W związku ze wskazanym szerokim zakresem prac naprawczych konieczne było opracowanie projektu technicznego. Na skutek odwołania Wspólnoty, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego nakazał Wspólnocie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących budynku przy ul. M. w W. poprzez wykonanie konkretnie wskazanych w tej decyzji dwudziestu dziewięciu robót budowlanych w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Organ odwoławczy uznał za zasadne nałożenie obowiązku dokonania prac remontowo-naprawczych mających na celu usunięcie nieprawidłowości wskazanych w ekspertyzie technicznej. Wskazał, że decyzja organu I instancji była wadliwa, bowiem nie wskazywała szczegółowego zakresu robót budowlanych przewidzianych do realizacji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota, zarzucając przepisanie z ekspertyzy technicznej poszczególnych prac, bez dokonania oceny ekspertyzy jako dowodu, do czego organ był zobowiązany przepisami art. 7, 75, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez co decyzja nasuwa wątpliwości co do jej wykonania. W decyzji odwoławczej organ nie odniósł się do stwierdzenia ekspertyzy dotyczącego konieczności rozebrania wykonanego docieplenia i wykonania go ponownie. W skardze wskazano, że w decyzji powołano się na Instrukcję docieplania ścian zewnętrznych budynków w technologii BOLDC – instrukcja Nr IB/01/200L, a w ekspertyzie mowa jest o technologii BOLIX – instrukcja Nr IB/01/2001. Odnosząc się do wyznaczonego 12-miesięcznego terminu Wspólnota podniosła, że organ nie podał argumentacji przemawiającej za wyznaczeniem takiego terminu, przez co uniemożliwił kontrolę sądową prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ponadto zdaniem skarżącej termin 12 miesięcy jak i wcześniejszy 6-miesięczny są nierealne, ponieważ Wspólnota spłaca kredyt zaciągnięty na remont, a na poprawienie nieprawidłowości potrzeba blisko 1.150.000 zł i kwoty tej dochodzi Wspólnota od wykonawcy wadliwego remontu w postępowaniu cywilnym (pozew do sądu został już wniesiony). Ponadto stwierdziła, że przed dokonaniem oględzin przez biegłego sądowego wykonanie robót jest niemożliwe, gdyż spowoduje zatarcie śladów pozwanego. Poza tym w celu wykonania robót niezbędne jest dokonanie wyboru wykonawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granice będzie wyznaczać wykładnia celowościowa – art. 66 Prawa budowlanego – który ma za zadanie zapewnić odpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego. Nałożenie takich obowiązków wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego. Nałożony obowiązek usunięcia zaistniałych nieprawidłowości powinien być skorelowany z uprawnieniami organu wykonującego właśnie te zadania. Oznacza to z jednej strony uprawnienia organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej zaś strony konieczność jednoznacznego ustalenia przez organ zakresu prac naprawczych. Organ nie może jednak przerzucać całego ciężaru postępowania dowodowego na stronę, obciążając ją kosztami takiego postępowania. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce, gdy organ albo dysponuje już wątpliwościami co do stanu technicznego obiektu budowlanego albo wątpliwości są stwierdzonymi okolicznościami sprawy i rozważone zostały przez organ. Organy administracji w niniejszej sprawie ograniczyły swoje działania do nałożenia obowiązków usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przez rzeczoznawców w dostarczonej, przez Wspólnotę Mieszkaniową, ekspertyzie. Z akt sprawy nie wynika, aby dostarczona ekspertyza była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Ekspertyza bowiem nie ograniczyła się tylko do oceny stanu technicznego wykonanego ocieplenia budynku. W jej uwagach końcowych znalazło się m. in. stwierdzenie, iż aktualny stan techniczny docieplenia elewacji grozi katastrofą i stwarza bardzo poważne zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia przechodniów. Organy nadzoru budowlanego do tego stwierdzenia zupełnie się nie ustosunkowały. Jeżeli zaś stan elewacji stwarza zagrożenie, to przede wszystkim istnieje konieczność podjęcia szybkich działań w celu przeciwdziałania zagrożeniu. Należy przy tym mieć na uwadze położenie nieruchomości (centrum Warszawy) i możliwość zagrożenia dla dużej grupy przechodniów. Organy nadzoru budowlanego powinny więc rozważyć, czy nakaz wydany Wspólnocie Mieszkaniowej nie powinien być wprowadzony dwuetapowo. W pierwszej kolejności powinny bowiem zostać wykonane prace zabezpieczające elewacje stwarzające niebezpieczeństwo dla ludzi. Tego rodzaju zabezpieczenia w trybie nagłym nie tylko nie zostały nakazane lecz nawet organ ich w ogóle nie rozważył. Dopiero po zlikwidowaniu niebezpieczeństwa dla ludzi można było nałożyć obowiązek poprawy stanu technicznego budynku w stosownym terminie. Ponadto organy powinny mieć na uwadze możliwość sprawdzenia stanu obiektu przez biegłych powołanych przez sąd cywilny w toczącym się postępowaniu (sygn. akt IV C 1058/09 – Sąd Okręgowy w Warszawie). Sąd I instancji wskazał również, że w decyzji organu odwoławczego przy konkretnych robotach budowlanych powołana jest technologia BOLDC (instrukcja I B/01/200L), gdy w wykonanej ekspertyzie chodzi o technologię BOLIX (instrukcja I B/01/2001). Nie wiadomo czy organ II instancji miał na myśli inną, nową technologię, czy też jest to jedynie pomyłka pisarska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zarzucając naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sytuacji zagrożenia stwarzanego przez stan obiektu należy wydać decyzję określającą dwuetapowy zakres prac. Zarzucono także naruszenie przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezgodne z okolicznościami sprawy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania uzasadniającego uchylenie decyzji, a także naruszenia art. 141 § 4 tejże ustawy, poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku przedstawienia sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i wadliwe wskazanie co do dalszego trybu postępowania. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że nastąpiło w tej sprawie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Dyspozycja art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jednoznacznie bowiem stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jednocześnie określając termin wykonania tego obowiązku. Natomiast zgodnie z postanowieniem z dnia 12 grudnia 2007 r. wydanym, przez właściwy organ I stopnia Wspólnota Mieszkaniowa [...] opracowała na swój koszt ekspertyzę techniczną nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. dotyczącą oceny prawidłowości wykonania docieplenia budynku pod kątem także zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Ponadto powyższa ekspertyza techniczna zawiera szczegółowe i precyzyjne zalecenia oraz wnioski w tym zakresie pod kątem wykonania odpowiednich robót naprawczo-remontowych. Oznacza to, że wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji organ II instancji prawidłowo określił w swojej decyzji obowiązek wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową – w oparciu o powyższe ustalenia faktyczne, a w szczególności z tej ekspertyzy technicznej – dwudziestu dziewięciu przedmiotowych robót budowlanych w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji. Ustalenia faktyczne wynikające z powyższej ekspertyzy technicznej zostały bowiem poddane ocenie prawnej przez organ II instancji także w oparciu o inne dowody będące w aktach sprawy, np. skargę z dnia 27 stycznia 2008 r. Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na wykonawcę robót budowlanych, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru skierowaną do Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa czy też pisma Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, które są w aktach administracyjnych organu I instancji. Dlatego też za chybiony należy uznać pogląd Sądu I instancji, że przedmiotowa ekspertyza techniczna nie była poddana ocenie prawnej w rozumieniu art. 7, 77 i 80 k.p.a. przy ocenie materiału dowodowego służącego do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w tej sprawie. Należy także podkreślić, że Wspólnota Mieszkaniowa nie zgłaszała w tym zakresie innych dowodów, które kwestionowałyby ustalenia faktyczne wynikające z ekspertyzy technicznej. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także poglądu Sądu I instancji o konieczności rozważenia wydania w tej sprawie przez właściwy organ nakazu skierowanego do Wspólnoty Mieszkaniowej – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego – w trybie dwuetapowym. W pierwszym etapie wydany byłby nakaz wykonania w trybie nagłym robót budowlanych w celu zabezpieczenia elewacji pod kątem usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi, a dopiero w drugim etapie byłyby nakazane pozostałe do wykonania roboty budowlane w tym zakresie. Należy jednak podkreślić, że to właśnie Sąd I instancji uchylił decyzje organu I i II instancji w tej sprawie, a ponadto pominął okoliczność prawną i faktyczną, że wydanie decyzji w tym zakresie jak to określa "w trybie nagłym" spełniłoby swoją rolę tylko przy zastosowaniu instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 108 k.p.a. Brak jest także podstaw prawnych do zapewnienia możliwości "zbadania" tego obiektu budowlanego przez biegłych powołanych przez sąd cywilny w sprawie cywilnej, która toczy się z powództwa Wspólnoty Mieszkaniowej przeciwko wykonawcy ocieplenia tego budynku. Należy także stwierdzić, że Sąd I instancji w odróżnieniu od organu II instancji nie wziął pod uwagę tych ustaleń faktycznych wynikających z ekspertyzy technicznej z których wynika, że w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości konieczne będzie opracowanie projektu technicznego gdyż będą to roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd, powyższa przesłanka została prawidłowo dookreślona w decyzji organu II instancji, którą uchylił Sąd I instancji. Natomiast zasadny jest zarzut dotyczący powołania w decyzji organu II instancji błędnej nazwy technologii BOLDC zamiast technologii BOLIX – instrukcja Nr IB/01/2001, jednak jest to uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa jako strona postępowania może w trybie art. 113 k.p.a. wystąpić do organu o sprostowanie tego rodzaju oczywistej omyłki jak i może także tego dokonać z urzędu właściwy organ. Oznacza to, że brak było w tej sprawie podstaw prawnych do zastosowania przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. z powodu braku naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało z kolei naruszenie art. 151 p.p.s.a. z powodu braku jego zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji. Także wynikiem błędnej oceny przez Sąd I instancji stanu faktycznego w tej sprawie było naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Spowodowało to także błędne zastosowanie przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy – Prawo budowlane. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia w całości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 cyt. ustawy p.p.s.a.