I OSK 1433/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 339/10 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od S. C. na rzecz Wojewody M. kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 339/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1958 r. (nr [...]) na podstawie art. 1-5, 14, 20-22 i 30-31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków dla osiedla K. parcele: 1. [...] o pow. 1816 m2 i [...] o pow. 2126 m2, obj. [...] kw [...] oraz [...] o pow. 755 m2 i [...] o pow. 1036 m2, obj. [...] kw [...] położone w b. gm. kat. B. F. W dacie wywłaszczenia wskazane wyżej parcele stanowiły własność S. C. Orzeczenie, o którym mowa stało się ostateczne z dniem [...] grudnia 1960 r., to jest z dniem wydania decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia nr [...] utrzymującej w mocy zaskarżone przez S. C. orzeczenie organu pierwszej instancji. Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0122 ha, położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], odpowiadającej części wywłaszczonych parceli: [...] b. Gm. Kat. B. F. –na rzecz S. C. oraz zobowiązał S. C. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 497 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podano, że na ogrodzonym obszarze oczyszczalni oraz wokół niego planowane było zazielenienie terenu pod kątem stworzenia osłony ochronnej wokół oczyszczalni. Tymczasem z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 30 kwietnia 1993 r. wynika, że część wywłaszczonego terenu pozostająca poza ogrodzeniem oczyszczalni ścieków osiedlowych jest obszarem zadrzewionym i zakrzewionym, służącym okolicznym mieszkańcom za wysypisko śmieci i gruzu i pozostaje bez jakiejkolwiek opieki ze strony władającego nieruchomością Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Od decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2009 r., [...], Prezydent Miasta K. złożył odwołanie wskazując, że w niniejszej sprawie celem wywłaszczenia była budowa oczyszczalni ścieków, tworzącej kompleks obiektów ze strefą ochronną. Celem tym nie była zaś realizacja samej strefy ochronnej, co pozwalałoby na przyjęcie, że główny cel nie został zrealizowany lub, że modyfikacja nie mieści się w dopuszczalnych granicach. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., [...], Wojewoda M., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracyjny w pierwszej kolejności powinien zatem ustalić cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, a następnie ocenić czy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 w/w ustawy dla realizacji tego celu. Organ wskazał, że dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany. W przedmiotowej zaś sprawie – zdaniem Wojewody M. – Starosta K. nie ustalił jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, jaki konkretnie fragment inwestycji w postaci budowy oczyszczalni ścieków miał zostać zrealizowany na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, to jest na działce nr [...]. Organ podkreślił, że samo ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości oraz obecne jej wykorzystanie nie ma znaczenia dla oceny zbędności, jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany. Na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2009 r. S. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że decyzja Wojewody oparta jest na dowolnym przeświadczeniu, iż materiał dowody był niewystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazano, że celem wywłaszczenia było wybudowanie oczyszczalni ścieków tworzącej kompleks obiektów powiązanych ze strefą ochronną, a ten cel nie został zrealizowany w całości. Nie nastąpiło zagospodarowanie zielenią przeznaczonych do tego działek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 339/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazał, że zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest koncepcja, że za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko przesłanki podlegającej aktualnie badaniu. Oznacza to – zdaniem Sądu – że organ rozpatrujący żądanie zwrotu jeszcze niezagospodarowanej na cel określony wywłaszczeniem nieruchomości ustalić winien, czy aktualnie upłynęły już określone przepisem terminy. W ocenie Sądu pierwszej instancji wymienione w art. 137 powołanej ustawy terminy nie oznaczają zmiany istoty pojęcia "zbędności" nieruchomości i dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają takiego znaczenia, jakie nadaje im organ odwoławczy. Znaczenie istotne natomiast miał cel wywłaszczenia, w jaki sposób przedmiotowa działka miała służyć realizacji tego celu i czy cel wywłaszczenia został kiedykolwiek na przedmiotowej działce zrealizowany. Sąd uznał zatem, że skoro organ odwoławczy, pomimo, że strony nigdy nie kwestionowały założenia, iż przedmiotowa działka objętą była projektem zazielenienia, powziął jednak w tej mierze wątpliwości, to wątpliwości te mógł wyjaśnić we własnym zakresie, a przynajmniej podjąć taką próbę. Zaś lakoniczne, ale kategoryczne stwierdzenie, że "zebrany materiał w sprawie nie jest wystarczający" bez żadnych dalszych wyjaśnień stanowi zaprzeczenie zasady, wedle której organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości i merytorycznie. Tym samym Sąd uznał, że powody, dla których organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w rzeczywistości nie istnieją. Zdaniem Sądu pierwszej instancji problemem jest, czy projekt zazielenienia terenu wokół działki zabudowanej oczyszczalnią stanowił element (dopełnienie) celu wywłaszczenia, jakim była budowa samej oczyszczalni, czy też był celem odrębnym i w konsekwencji: czy brak realizacji tego projektu w sytuacji, w której sama oczyszczalnia została wybudowana, a pas wokół niej pozostał wolny, jest tożsamy z brakiem realizacji celu wywłaszczenia, czy też z jego modyfikacją, czy też może z zastosowaniem innego sposobu realizacji celu. Zdaniem Sądu udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania nie jest kwestią ustaleń faktycznych, lecz kwestią analizy i prawnej oceny ustalonych faktów. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył Wojewoda M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych prawem. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku z art.136 ust. 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe stanowią integralną część dla określenia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia i wymagają jednoznacznego zbadania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, iż kwestia jednoznacznej konkretyzacji celu wywłaszczenia oraz zbadania daty realizacji celu wywłaszczenia w kontekście terminów wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i nie dają się uzupełnić przez organ odwoławczy, a zatem wymagają wydania decyzji kasacyjnej, co zdecydowało o uchyleniu decyzji organu drugiej instancji; 3) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście stanowiska Sądu dotyczącego wykładni art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, oraz wyjaśnienia dla przyjętego stanowiska, o braku podstaw do dalszego określenia stanu faktycznego sprawy w związku z zebranym materiałem dowodowym, w odniesieniu do przyjęcia naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., co uniemożliwia jednoznaczną ocenę rozstrzygnięcia. II. przepisów prawa materialnego, to jest art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe nie oznaczają obowiązku ustalenia przez organ administracji – czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 tejże ustawy – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie daje się pogodzić z literalnym brzmieniem tego przepisu i wynikającym z niego zamysłem ustawodawcy, aby uznać za zbędne na cel wywłaszczenia nieruchomości, co do których podmiot na rzecz którego je wywłaszczono, nie zrealizował w odpowiednich normach czasowych tego celu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak zbadania terminów realizacji celu wywłaszczenia nie daje możliwości ustalenia przesłanki wynikającej z art.136 ust. 3 w związku z art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skarżący kasacyjnie stwierdził także, iż kwestia wykładni art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna odnosić się do stanu faktycznego sprawy, a nie do rozważenia kwestii, czy za zbędną należałoby uznać nieruchomość na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów o jakich mowa w art. 137 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 188 powołanej ustawy jeżeli w sprawie nie ma naruszeń postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania, zaś naruszone zostały przepisy art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny niniejszym wyrokiem dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia skargi S. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2009 r., uznając, że skarga ta winna ulec oddaleniu. Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca określił warunki, jakie muszą zaistnieć, aby nieruchomość została uznana za zbędną. Według tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu; 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zatem oba wymienione w art. 137 ust. 1 powołanej wyżej ustawy kryteria opierają się na założeniu odpadnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, aby jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, przy czym warunek ten musi odnosić się do całej wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części. Za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. Przyczynami zaś niepodjęcia w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona mogą być: zmiana przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub utrata ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaś w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Wobec tego przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Ważne jest, aby decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności, a plan realizacyjny był ważny do czasu zakończenia inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Bezsprzeczne bowiem jest, że budowa oczyszczalni ścieków należy do wielkich inwestycji, które mogą być realizowane przez wiele lat. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika zaś w sposób nie budzący wątpliwości, jaki fragment tej inwestycji miał zostać zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, gdyż – jak słusznie wskazał organ drugiej instancji – decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera ustalenia, jaki cel w rzeczywistości miał być zrealizowany na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Ponadto, z planu zagospodarowania przestrzennego i zazielenienia nie wynika, aby na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy pozostającej poza ogrodzeniem oczyszczalni miały powstać nasadzenia, między innymi w postaci drzew. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rację miał Wojewoda M. uznając, że w niniejszej sprawie ocena zbędności w kontekście zaistnienia (nie zaistnienia) przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 została dokonana przez Starostę K. w niewystarczającym zakresie. Zgodzić się należy z organem drugiej instancji, że organ pierwszej instancji nie zebrał pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego, pozwalającego na dokonanie właściwej oceny w sprawie. W aktach sprawy nie znajdują się bowiem dokumenty, na podstawie których można by było ustalić, czy zaistniały przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest, czy przedmiotowa inwestycja nawet w postaci ewentualnego zagospodarowania terenu zielenią była rozpoczęta w ciągu 7 lat czy też nie, a następnie, czy dokonano jakichkolwiek prac w tym zakresie, czy ewentualnie została zakończona przed upływem 10 lat. Zaznaczyć przy tym należy, że za rozpoczęcie prac w znaczeniu powołanego przepisu uznaje się rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. W tym miejscu należy wskazać na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2004, sygn. akt I OSK 581/08 oraz z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06) i stwierdzić, że nie ma żadnej wątpliwości, iż oczyszczalnia ścieków to nie tylko jej budynek, ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone. Zauważyć bowiem należy, że realizacja inwestycji w postaci budowy oczyszczalni ścieków obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samego budynku oczyszczalni, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tej oczyszczalni, w tym między innymi zazielenienie terenu wokół działki zabudowanej przedmiotową oczyszczalnią. W niniejszej sprawie oznacza to, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia – oczyszczalnia ścieków – lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz pas zieleni stanowiący strefę ochronną. Jak natomiast wynika z akt sprawy, na ogrodzonym obszarze oczyszczalni ścieków oraz wokół niego planowane było zazielenienie terenu drzewami takimi, jak brzoza, lipa, jarząb, wierzba oraz krzewami porzeczki. Jak również wynika z akt sprawy, część wywłaszczonego terenu jest obszarem zadrzewionym i zakrzewionym, co wskazuje na fakt, że w nieustalonym przez organ czasie, doszło do zazielenienia obszaru ochronnego, a to z kolei wskazuje na zrealizowanie celu wywłaszczenia, zaczęto bowiem tworzyć strefę ochronną wokół oczyszczalni. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie raz jeszcze podkreślić, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Ważne jest, aby decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności, a plan realizacyjny był ważny do czasu zakończenia inwestycji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Wobec wskazanych powyżej braków w ustaleniach stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, że decyzja Starosty K. była przedwczesna. To zaś oznacza, że wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został z naruszeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, Starosta K. weźmie pod uwagę wskazane w niniejszym wyroku wywody. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy odstąpiono od zasądzenia kosztów.