II SA/Kr 366/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2010 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A.G. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. (nr [...], na podstawie art. 4 pkt 11, 12 i13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2a i art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. Nr 121 z 2004r., poz. 1266) i art. 104 kpa Starosta K: - zezwolił A.G. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0282 ha (w tym: 0,0282 ha R III a) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 , 2 położone w miejscowości B. , gm. Z. zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, - ustalił należność za wyłączenie z produkcji rolnej w/w gruntu za nadwyżkę ponad 0,0500 ha powierzchni zajętej pod budynek mieszkalny jednorodzinny, stanowiącą równowartość ceny 15,51 ton ziarna żyta, - na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podwyższył w/w należność o 10%, - zwolnił właściciela gruntu z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu, - ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze, stanowiącą równowartość ceny 1,71 ton ziarna żyta, płatną przez okres 10 lat. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny wskazał, iż Starosta decyzją z dnia [...].07.2004r. zezwolił A.G. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0500 ha (w tym 0,0500 ha R III a) przeznaczonego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po zakończeniu procesu budowlanego A.G. złożyła operat pomiarowy (sporządzony przez uprawnionego geodetę), z którego wynikało, że z produkcji rolnej został wyłączony grunt o powierzchni 0,0782 ha, a nie jak przewidziano w decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. 0,0500 ha. W celu doprowadzenia do zgodności operatu ewidencji gruntów ze stanem faktycznym, w dniu [...] stycznia 2008r. wydana została decyzja wprowadzająca w operacie ewidencji gruntów zmiany użytku w działkach: - nr 1 o pow. 0,1802 z użytków R IIIa –0,1802 ha na użytki: B – 0,0582, R IIIa – 0,1220 ha; - nr 2 o pow. 0,0200 ha z użytków R IIIa – 0,1802 ha na użytki B – 0,0200. Decyzja ta stała się ostateczna. Zmiana użytku na przedmiotowej nieruchomości, czyli wyłączenie z produkcji rolnej większego obszaru w/w działek o 0,0282 ha bez uprzedniej decyzji zezwalającej, spowodowało wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2009r. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyła A.G. wyrażając swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia Starosty . Odwołująca podniosła, iż teren obejmujący jej nieruchomość został zagospodarowany według decyzji z dnia [...].07.2004r. Wskazała, iż omyłkowo został wykonany pomiar terenu na w/w działkach i w wyniku tego została wydana błędna decyzja z dnia [...].11.2009r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. ( nr [...] na podstawie art.5, 7, 11 i 28 ustawy ochronie gruntów rolnych leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg sprawy oraz przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. SKO wskazało, iż ze zgromadzonej sprawie dokumentacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż nastąpiła zmiana użytku z "R III a" na "B" na działce 1 w zakresie 0,0582 ha (czyli w stosunku do części działki) oraz zmiana użytku z "R III a" na "B" na działce 2 w zakresie 0,0200 ha, czyli w stosunku do całości tej działki. Zamiana użytku nastąpiła zatem w stosunku do większej części powierzchni obu w/w działek niż w zakresie objętym decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2004r., czyli nie co do terenu o pow. 0,0500 ha, ale w stosunku do całości działki nr 2 o pow. 0,0200 ha i części działki nr 1 o pow. 0,0582 ha. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż dane w ewidencji dotyczące m.in. zmiany użytku wprowadzane są przez organ "automatycznie" na podstawie odpowiednich operatów (...). Jeżeli strona nie zgadza się z inwentaryzacją powykonawczą - w/w operatem pomiarowym, stanowiącym podstawę do zmiany użytkowania przedmiotowych nieruchomości, to zdaniem SKO winna złożyć w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej nowy operat zawierający inne dane, a nie żądać zmiany decyzji wydanej urzędu w następstwie przedłożonych przez samą skarżącą dokumentów. Organ II instancji wyjaśnił nadto, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 w/w ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, co ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do obszaru 0,0282 ha, decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z powyższego wynika, iż organ administracji jest zobligowany do podwyższenia należności i w żaden sposób nie może od tego odstąpić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.G. zarzuciła naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 4 pkt 11 w/w ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów art. 77 § 1, 80 kpa, a także 7 i 8 kpa oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała na brak własnych ustaleń organów administracyjnych dotyczących rzeczywistego wyłączenia z produkcji rolnej "dodatkowej" części przedmiotowej nieruchomości. Przyczyną dla której geodeta wydzielił inną powierzchnię (od tej wynikającej z decyzji z dnia [...].07.2004r.) może być fakt, iż w czasie pomiarów na "rolnej" części działki tymczasowo były gromadzone materiały wykończeniowe. Skarżąca oświadczyła, iż nie miała zamiaru użytkować dodatkowego gruntu na cele nierolnicze, poza obszarem na który miała wydane stosowne pozwolenie. Zarzuciła orzekającym w sprawie organom administracyjnym nie przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego, gdyż ustalenie faktu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej tylko w oparciu o operat pomiarowy geodety jest niewystarczające. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę, uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, prezentowany bowiem przez skarżącą A.G. zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy jest uzasadniony. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej - ustawa), organ wydaje z urzędu decyzję o ustaleniu opłaty w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, zostały wyłączone z produkcji. Stosownie zaś do definicji zwartej w przepisie punkcie 11 art. 4 tejże ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wyłączenie z produkcji jest więc faktem polegającym na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości. Dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji o jakiej mowa. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy nie zwierają żadnych ograniczeń co do środków dowodowych, jakimi organ posługuje się w postępowaniu administracyjnym, ani nie uprawniają organu do stosowania innych, niż określone w kpa, metod dowodzenia. W przedłożonych aktach administracyjnych znajdują się trzy kserokopie dokumentów podpisanych przez geodetę: pierwsza (k.[...]) - graficzna część inwentaryzacji powykonawczej z dnia 22.10.2007r., na której zaznaczono działki nr 2 i 1 ; druga (k. [...] ) - w formie tabeli z dnia 22.10.2007r., w której odnotowano stan dotychczasowy działek: - nr 1 rodzaj użytku - R, klasa - III a, powierzchnia – 0,1802 ha oraz stan nowy : rodzaj użytku -R, klasa - III a, powierzchnia – 0,1220 ha; - nr 2 rodzaj użytku - R, klasa - III a, powierzchnia – 0,0200 ha oraz stan nowy : rodzaj użytku –B, powierzchnia –0,0200 ha; trzecia (k. [...] ) w formie tabeli pod nazwa "arkusz danych ewidencyjnych budynków", w którym odnotowano numery działek, rok budowy, powierzchnię zabudowy i liczbę kondygnacji. Nadto, na k.[...] akt administracyjnych znajduje się wydruk z ewidencji gruntów z dnia 4.12.2009r., z którego wynika, że dz. nr 1 ma powierzchnię 0,1802 ha i znajdują się na niej użytki R- R III a na powierzchni 0,1220 ha i grunty zabudowane oznaczone symbolem B o pow. 0,0582 ha, a działka nr 2 ma powierzchnię 0,02 ha i znajdują się na niej grunty zabudowane oznaczone symbolem B. Z dokumentów tych nie wynika i takich ustaleń organy nie poczyniły, z jakiej rzeczywistej przyczyny wskazany w nich obszar wyłączony z produkcji rolniczej jest większy od tego, który był objęty decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Nie wiadomo więc, na czym faktycznie polega wyłączenie z produkcji rolnej całej działki nr 2 oraz części działki nr 1 . Ponadto, podkreślić należy, że organ ustalający opłatę, tak jak każdy organ administracji, związany jest ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. (k.[...] akt adm.). Granice tego związania ograniczają się jednak do granic sprawy zakończonej tą decyzją. Przedmiotem jej rozstrzygnięcia były zaś wyłącznie zmiany w ewidencji, a nie wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Ukształtowany decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. stan prawny - to zapisy w ewidencji o treści nadanej tą decyzją. Nie z tymi jednak zapisami ustawa łączy obowiązek uiszczenia opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Z żadnego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika, aby decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji miała stanowić "podstawę" do ustalenia opłaty (tak jak ma to miejsce np. w przypadku podatku od nieruchomości). Decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych musi być oparta na własnych ustaleniach organu co do faktu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Nie sposób również nie zauważyć, że w taki sam sposób organ związany jest ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2004r., którą zezwolono wnioskodawczyni na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne R III a o powierzchni 0,0500 ha, wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 i działka nr 2 w B. W decyzji tej postanowiono również, że wyłączenie następuje bezpłatnie z uwagi na przeznaczenie w/w gruntu na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na powierzchni do 0,05 ha. Poinformowano w niej również adresata, że jeżeli w wyniku inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego okaże się, że powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego jest większa niż określona w niniejszej decyzji, zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie art. 28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Gdyby się zatem okazało, po przeprowadzeniu przez organ stosownego postępowania dowodowego, że przedmiotowa budowa prowadzona była zgodnie z wydanym pozwoleniem, a zagospodarowanie gruntu nieobjętego decyzją z dnia [...].07.2004r. nie zmieniło się, to nakładanie na skarżącego opłaty podwyższonej za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niewątpliwie naruszałoby art. 8 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zezwolenie na wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, a zatem powierzchnię pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturę (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r., sygn. akt OPS 13/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.02.2007r., sygn.IV SA/Wa 2355/06, LEX nr 319163). Skoro ustaleń co do wielkości powierzchni gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego organy zarówno l jak i II instancji praktycznie nie poczyniły, to uznać należy, że ich decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji będzie miał na względzie, że istnienie przesłanek z art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winien ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na opisanych wyżej dowodach z dokumentu, organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponieważ wskazane uchybienia w sposób oczywisty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji należało uchylić. Orzeczenie w punkcie II wyroku wydano w oparciu o przepis art. 200 w/w ustawy.