I OSK 1491/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 65/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 65/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił, zaskarżoną przez [...] S.A., decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu odwołania Spółki [...], uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którą ustalono na rzecz Spółki odszkodowanie kwocie 533.505 zł, za wygasłe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, przysługujące [...], w związku z lokalizacją drogi krajowej na działkach nr [...], [...], [...], będących przedmiotem tego prawa. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Prezydenta Miasta Toruń. Spółka [...] w odwołaniu domagała się doliczenia do ustalonej kwoty odszkodowania podatku VAT. Uchylając decyzję Wojewody, Minister stwierdził, że nie ma podstaw do doliczenia podatku VAT do kwoty odszkodowania, natomiast uznał, iż decyzję pierwszoinstancyjną należy uchylić z innego powodu. Minister podkreślił, iż podstawę wyliczenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy, jednak odmówił mu mocy dowodowej, jako sporządzonemu z naruszeniem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Ministra nieruchomości przyjęte do porównania nie były podobne do nieruchomości wycenianej, została ona albowiem porównana z nieruchomościami niezabudowanymi oraz zabudowanymi o niewielkim stopniu zainwestowania, przeznaczonymi na cele usługowo-produkcyjne, podczas gdy nieruchomość wyceniona tylko fragmentarycznie miała przeznaczenie usługowo-produkcyjne, a zasadniczym było komunikacyjne. Skargę Spółki [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnioną z innych powodów niż wyżej podniesione – Spółka nie zgadzała się z oceną Ministra co do wad operatu, podniosła natomiast, jak w odwołaniu, kwestię doliczenia podatku VAT. Wojewódzki Sąd zgodził się z organem co do niesłuszności zarzutu w kwestii podatku VAT, jednak uznał, że uchylenie decyzji było przedwczesne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu podzielić można wątpliwości co do poprawności operatu, jednakże nie da się ich uznać za uzasadniające ocenę nieprzydatności operatu jako dowodu w sprawie. Sąd podkreślił, że w takiej sytuacji konieczne było zasięgniecie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami co do poprawności operatu, a dopiero po jej uzyskaniu rozstrzygnięcie sprawy. Minister Infrastruktury wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., tj. naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym pod kątem podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych; 2) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 134 i 135 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż przy szacowaniu nieruchomości nabywanych na cele budowy dróg krajowych nie jest możliwe zastosowanie metody odtworzeniowej; 3) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 136 k.p.a., w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu – organ drugiej instancji nie mógł samodzielnie przeprowadzić postępowania dowodowego, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę kasacyjną [...] S.A. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Istotą w sprawie jest to czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zarzucił, iż w stanie sprawy Minister Infrastruktury miał podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem sprawy było ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, służącego [...] S.A. w związku z lokalizacją drogi publicznej. Wycena wartości nieruchomości podlegających wywłaszczeniu na drogi publiczne jest czynnością dość specyficzną z uwagi na to, iż trudno jest mówić o obrocie nieruchomościami przeznaczonymi na taki cel. Dokonując zatem wyceny nieruchomości w związku z takim celem przeznaczenia można je porównywać do nieruchomości o podobnym stanie zagospodarowania i przeznaczeniu w dokumentacji planistycznej, którymi następował obrót cywilnoprawny. W niniejszej sprawie rzeczoznawca podkreślił, iż właściwie obrotu nieruchomościami o charakterze podobnym do wywłaszczonej nie było. Przyjął zatem metodę porównania nieruchomości zbliżonych zagospodarowaniem i częściowo przeznaczeniem. Minister Infrastruktury zakwestionował operat sporządzony według takiej metody, stwierdzając, że nieruchomości, które służyły do porównania miały przeznaczenie odpowiadające jedynie w niewielkim stopniu wywłaszczonej, bowiem jej przeznaczenie, jak podniósł organ, było na komunikację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż można częściowo podzielić wątpliwości Ministra. W sytuacji jaka miała miejsce w sprawie brak transakcji nieruchomościami podobnymi, różne przeznaczenie działek wywłaszczonych – zgodzić się z tym należy, tj. mieć wątpliwości jak podejść do wyceny wywłaszczonego prawa. Jednak zgodzić należy się tej z Wojewódzkim Sądem i w tym, że samo tylko zaistnienie tych wątpliwości było niewystarczającą przesłanką do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym, bez skorzystania z możliwości jakie daje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 104, poz. 551), a takie przepisy proceduralne, zakreślające zakres postępowania drugoinstancyjnego. W ramach postępowania odwoławczego organ może przeprowadzić w zakresie niezbędnym postępowanie dowodowe uzupełniające, na podstawie art. 136 k.p.a. W tej sprawie postępowanie takie to wykorzystanie przez organ odwoławczy możliwości przewidzianych art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zasięgniecie opinii zawodowej organizacji rzeczoznawców majątkowych co do prawidłowości operatu. Ocena dokonana przez tych rzeczoznawców stanowiłaby podstawę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Być może okazałoby się, że w sytuacji jaka ma miejsce w sprawie przyjęta metoda wyceny była prawidłowa, a wówczas nie byłoby powodu do uchylenia decyzji. Mogłoby też okazać się, iż operatu nie sporządzono prawidłowo i wtedy organ odwoławczy podjąłby stosowne kroki. Wydanie rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia tej istotnej okoliczności było przedwczesne, bowiem dokonane bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury za niezgodną z prawem, a wobec tego skargę kasacyjną na wyrok Sądu oddalić, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).