I SA/Wa 65/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Iwona Owsińska – Gwiazda WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego P. [...] S.A. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wniosek Prezydenta Miasta T. przed Wojewodą [...] wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego przysługujące P. [...] SA, które ustanowione było na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, objętej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].10.2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej Nr [...], położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą o obecnym numerze[...]. Prawo użytkowania wieczystego w stosunku do w/w działek wygasło w dniu, w którym decyzja z dnia [...].10.2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W trakcie tego postępowania sporządzony został w dniu [...].08.2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, uzupełniony dwoma aneksami z [...] i [...].09.2008 r., który określił wartość praw przysługujących P. [...] SA. na kwotę [...] zł, na którą składają się wartość użytkowania wieczystego gruntu ([...] zł) i wartość naniesień stanowiących odrębny przedmiot własności ([...] zł). W operacie szacunkowym określono wartość odtworzeniową nieruchomości, gdyż na lokalnym rynku nie występują w obrocie nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym, podobne do przedmiotu wyceny, a więc zabudowane [...], które to naniesienia stanowią odrębny przedmiot własności. Z tego względu rzeczoznawca oddzielnie określił wartość gruntu i wartość części składowych gruntu, z uwzględnieniem ich stopnia zużycia. Wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu została określona jako wartość prawa własności gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, a następnie skorygowana według zasady określonej w § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm). Przy podejściu porównawczym wartość gruntu określono na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia w sprawie wyceny, z tego powodu, że transakcji nieruchomościami zakupionymi na cele budowy dróg (ust. 1) nie zanotowano. W dniu [...].09.2008 r. odbyła 1 Sygn. akt I SA/Wa 65/10 się rozprawa administracyjna, w wyniku której rzeczoznawca majątkowy składał dodatkowe wyjaśnienia na żądanie P. [...] S.A. Po zakończeniu postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].04.2009 r. nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz P. [...] S.A. w kwocie [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta T. Odszkodowanie zostało powiększone w stosunku do wartości użytkowania wieczystego gruntu i jego części składowych o 5 % z tytułu wydania nieruchomości zarządcy drogi. Odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Infrastruktury wniosła spółka P. [...] domagając się jej zmiany poprzez doliczenie do kwoty ustalonego odszkodowania 22 % VAT, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług od przyznanego odszkodowania będzie musiała taki podatek zapłacić, a więc -zdaniem odwołującej - realne odszkodowanie dla niej wyniesie ok. [...] % wartości utraconego prawa, co sprzeciwiać się będzie konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P.). Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].11.2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji nie podzielił zarzutu, iż wysokość odszkodowania powinna zostać powiększona o podatek VAT, gdyż podatki jak i inne opłaty "nie są efektem gry rynkowej między nabywcą a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek". Stanowią natomiast element warunków sprzedaży i powinny być traktowane jako jej koszt, tak jak np. prowizja dla pośrednika. Powyższe stanowisko w opinii Ministra Infrastruktury znajduje potwierdzenie w interpretacjach Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i w doktrynie, na poparcie czego Minister powołuje publikację E. R. "Problemy gmin z ceną zbycia gruntu: netto czy brutto" - BDO Finanse Publiczne. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 134 ugn podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Rozpatrując natomiast sprawę na skutek odwołania w jej całokształcie, Minister Infrastruktury odmówił mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia [...].08.2008 r., który w ocenie Ministra został sporządzony z naruszeniem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Minister uznał, że nieruchomości przyjęte w podejściu porównawczym do porównania nie były podobne do nieruchomości 2 Sygn.aktlSA/Wa65/10 wycenianej. Nieruchomość wyceniana porównana została bowiem z nieruchomościami niezabudowanymi oraz zabudowanymi o niewielkim stopniu zainwestowania, przeznaczonymi na cele usługowo - produkcyjne. W studium natomiast działka wyceniana miała tylko fragmentarycznie dopuszczalne przeznaczenie usługowo -produkcyjne, zasadnicze jej przeznaczenie to komunikacja - droga publiczna wraz z [...]. Nie jest zatem w ocenie Ministra jasne, dlaczego biegły wybrał właśnie te transakcje, a nie transakcje, które odpowiadają pełnemu przeznaczeniu działki nr [...], z której wydzielono działki pod drogi. Z tej przyczyny Minister Infrastruktury uznał, że sprawa powinna zostać ponownie rozpoznana przez organ I instancji. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. [...] SA. Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 104 § 2, art. 107 § 3 i art. 139 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego: art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że ustalenie wysokości odszkodowania bez uwzględnienia podatku VAT narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Nie podziela także zarzutu naruszenia § 36 rozporządzenia w sytuacji, gdy z ustaleń rzeczoznawcy wynikało, że na lokalnym rynku brak było transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Nie uzasadniono natomiast zarzutów dotyczących naruszenia powołanych na wstępie przepisów postępowania, w tym art. 139 K.p.a. W konkluzji skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i "orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez ustalenie odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona, choć częściowo z nieco innych powodów, niż zarzuty w niej powołane (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie sądu nie było powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.), a ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego organ II instancji mógł dokonać w trybie art. 136 K.p.a. Za co najmniej przedwczesną należy uznać odmowę mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia [...].08.2008 r. z powołaniem się na naruszenie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zarzut 3 Sygn. akt I SA/Wa 65/10 naruszenia tego przepisu, w ocenie Ministra Infrastruktury, uzasadniony jest wątpliwościami, czy nieruchomość wycenianą można uznać za podobną do tych, z którymi była ona porównywana. Wprawdzie § 36 rozporządzenia nie zawiera definicji "nieruchomości podobnej" (znajduje się ona w art. 4 pkt 16 ugn), ale nakazuje przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze. Podejście porównawcze wymusza zaś wyszukanie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Brak podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami z nią porównywanymi mógłby zatem pośrednio stanowić zarzut naruszenia § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, ale tylko wówczas, gdyby ów brak podobieństwa był oczywisty, widoczny prima facie. W przeciwnym razie ocena podobieństwa nieruchomości może wkraczać w sferę "warsztatu" rzeczoznawcy majątkowego, a więc w dziedzinę wiedzy specjalistycznej, z założenia niezgłębionej przez organ administracji, czy też sąd. Uwaga ta odnosi się do sytuacji właśnie takiej, jak w niniejszej sprawie, gdzie organ stawia zarzut braku podobieństwa nieruchomości porównywanych z wycenianą z tej przyczyny, że zasadnicze przeznaczenie nieruchomości wycenianej to [...] ([...]), a tylko dopuszczalne przeznaczenie to obszar usługowo - produkcyjny, zieleń urządzona, miejsca postojowe i urządzenia infrastruktury technicznej. Porównywane nieruchomości zaś miały przeznaczenie usługowo -produkcyjne i były niezabudowane lub o niewielkim stopniu zainwestowania. Z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego wynika natomiast, że "w badanym okresie lat 2006 - 2008 nie odnotowano na terenie T. transakcji nieruchomościami zakupionymi na cele budowy dróg krajowych" (por. aneks do operatu z [...].09.2008 r.). Można zatem powziąć uzasadnione wątpliwości, czy rzeczoznawca był w stanie przyjąć do porównania nieruchomości w pełni odpowiadające przeznaczeniem nieruchomości wycenianej, bo gdyby tak było, to powinien zastosować sposób wyceny określony w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Naruszenia tego przepisu organ II instancji rzeczoznawcy nie zarzuca. Ponadto rzeczoznawca majątkowy osobno wyceniał wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu, a osobno wartość jego części składowych, co z jednej strony może uzasadniać przyjęcie do porównania nieruchomości niezabudowanych, ale z drugiej strony rodzi pytanie o poprawność takiego sposobu wyceny w świetle § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, gdyż może on wskazywać na metodę odtworzeniową. W takiej sytuacji sąd częściowo podziela wątpliwości organu, co do poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, jednakże wątpliwości te nie są tego rodzaju, aby 4 Sygn. akt I SA/Wa 65/10 można było mieć pewność co do tego, że operat szacunkowy jest nieprzydatny i nie może stanowić dowodu w sprawie. Niezbędne zatem było zasięgnięcie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 ugn, co do poprawności sporządzenia operatu. Skoro naruszenia treści normatywnej § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z powodu niejednoznacznej oceny cech podobieństwa nieruchomości nie można uznać za oczywistą, a wątpliwości budzi też metoda szacowania, to obowiązkiem organu II instancji było wystąpienie w trybie art. 136 K.p.a. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sporządzenie stosownej opinii o operacie. Bez zbadania tych okoliczności przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie jest możliwa ocena zarówno podobieństwa nieruchomości, jak i podejścia i metody wyceny. W zależności od wyniku opinii o operacie (zob. art. 157 ust. 1a ugn), organ II instancji powinien albo wydać orzeczenie merytoryczne we własnym zakresie, albo przed jego wydaniem zlecić również w trybie art. 136 K.p.a. sporządzenie nowego operatu szacunkowego, korzystając z pośrednictwa organu I instancji. Wystąpienie o opinię organizacji rzeczoznawców majątkowych, a także ewentualnie w jej konsekwencji zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego nie wyczerpuje przesłanki konieczności "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Nie było więc powodów do uchylenia decyzji Wojewody i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja narusza więc art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji właśnie te okoliczności musi wziąć pod uwagę. Sąd nie podziela za to zarzutu skargi, iż wysokość odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i części składowe gruntu stanowiące odrębną własność, powinna być powiększona o podatek VAT w wysokości 22 % wartości utraconych praw, z tego powodu, że obowiązek odprowadzenia takiego podatku przez skarżącego od odszkodowania (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy bo podatku od towarów i usług) spowoduje spadek jego wartości. W ocenie sądu sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania, w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy drogowej z 2003 r.). Zgodzić należy się z organem II instancji, że obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie i gdyby wygasłe prawo miało być przedmiotem czynności 5 Sygn. akt I SA/Wa 65/10 prawnej (np. umowy sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nią więcej niż wartość rynkowa, tylko dlatego, że zbywca jest podatnikiem VAT. Podatek ten jest cenotwórczy i gdyby wartość nieruchomości odnieść do jej ceny, to powinna ona zawierać już w sobie podatek VAT. "Tym samym należy uznać, że należny podatek zawsze będzie pomniejszał wysokość przyznanego odszkodowania, co znajduje potwierdzenie w treści art. 29 ust. 1 zd. 2 ustawy o podatku od towarów i usług" (zob. interpretację Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 6.07.2009 r. zamieszczoną w systemie LEX przy art. 12 ustawy drogowej). Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącego związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 139 K.p.a., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w stosunku do decyzji kasacyjnej, wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa., a tak było w niniejszym przypadku. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. (tak zresztą jak i ostatnio omówiony) nie zostały uzasadnione, więc trudno się do nich odnieść. Sąd powyżej wskazał, które przepisy K.p.a. i z jakich powodów zostały naruszone. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.