II SA/Wr 85/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i ustalenia opłaty za przekształcenie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...]r. ([...]) Burmistrz Miasta i Gminy R. orzekł w punkcie I o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego J. K. w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w R. przy ul. L. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] AM[...], o powierzchni 1999 m², dla której w VII Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych z/s w N. R. urządzona jest Księga Wieczysta KW nr[...]. W punkcie II ustalił zaś opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie 23.000.00 (słownie dwadzieścia trzy tysiące złotych), która winna być uiszczona w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...]r. J. K. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w R. przy ul. L. [...] w prawo własności - na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. Dz.U z 2001r., nr 120, poz. 1299 ze zm.). Wskazano nadto, iż z uwagi na fakt, iż procedura przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie została zakończona decyzją ostateczną na podstawie w/w ustawy, to zgodnie z art. 1 ust 1 oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459 ze zm.), do wszczętej opisanym powyżej wnioskiem procedury, należało zastosować przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W toku postępowania, w dniu [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję ([...]) orzekającą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego J. K. do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...] AM [...] położonej w R. przy ul. L. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w prawo własności oraz o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie 20 000,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyła J. K., zarzucając, że postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prowadzone było niezgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego, bowiem w toku postępowania odmówiono jej wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Ponadto zdaniem skarżącej ustalenie opłaty za przekształcenie nastąpiło z naruszeniem prawa, a to z uwagi na fakt, iż cena podana w decyzji ustalona została przez zespół doradczy i jest wyższa niż różnica pomiędzy wartością nieruchomości, a wartością prawa użytkowania wieczystego. Dodatkowo zarzuciła, iż operat szacunkowy został wykonany w sposób niezgodny z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego oraz, że w szczególności naruszony został przepis § 35 w/w rozporządzenia poprzez podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym wycenianej nieruchomości. Strona zakwestionowała ponadto operat w zakresie opisu położenia nieruchomości, utrudnień w zakresie dojazdu oraz wyboru transakcji do porównania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia twierdząc, że należna opłata za przekształcenie winna stanowić różnicę między wartością prawa własności, a wartością prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, a ustalona w decyzji opłata w wysokości 20 000,00 zł nie odpowiada tej różnicy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Burmistrz Miasta i Gminy w R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywodząc, że ustalona w wydanej przez niego decyzji opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została prawidłowo naliczona gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 67 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wartość nieruchomości określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym stanowi jedynie podstawę do ustalenia ceny, natomiast właściciel nieruchomości ma prawo do ustalenia ceny niekoniecznie w wysokości równej jej wartości. Ponadto wskazano, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ustalenie nieruchomości w wysokości jej wartości to w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ustalaniu opłaty powołałby się na art. 67 ust. 3a, a nie jak to uczynił 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina zaś ustalając cenę nieruchomości jako jej właściciel zasila budżet gminy i ma prawo do ustalenia takiej ceny za jaką chce nieruchomość zbyć (przenieść prawo własności). Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga powyższa została odrzucona, z uwagi na brak legitymacji prawnej gminy. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że rozpoznając ponownie sprawę poinformowano J. K. o zleceniu wyceny nieruchomości, a po otrzymaniu operatu szacunkowego zawiadomiono ją o możliwości zapoznania się z opinią biegłego. Wyjaśniono przy tym, że operat został zweryfikowany przez pracowników urzędu i uznany za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami, a w toku postępowania J. K. nie skorzystała z przysługującego jej prawa zapoznania się z aktami sprawy. Wreszcie podniesiono, że na podstawie ustalonej wartości prawa własności do nieruchomości oraz wartości prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] AM [...] położonej w R. określonych przez biegłego R. M. w operacie szacunkowym z dnia [...] r., zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i stosując się do interpretacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalono opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości równej różnicy pomiędzy wartością nieruchomości, a wartością prawa użytkowania wieczystego tj. na kwotę 23 000,00 zł, wskazując przy tym, że wartość prawa własności nieruchomości określona została na kwotę 71 000,00 zł, natomiast wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 48 000,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K. wnosząc o jej uchylenie w całości. Motywując zasadność złożonego środka wskazano, iż decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy R. orzekł o pkt. I o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i w pkt. II o ustaleniu opłaty za przekształcenie w kwocie 20.000 zł, który w toku postępowania został zaskarżony i w tej części decyzja została uchylona. Postępowanie nie zostało natomiast umorzone, a zatem – jak wskazała skarżąca - nadal obowiązuje prawomocna decyzja z dnia [...]r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co oznacza że można wydać ponownej decyzji w tej samej sprawie. Jak dalej wskazała J. K. - zgodnie z ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności cenę za przekształcenie ustala się na dzień wydania decyzji. Z uwagi na fakt, iż decyzja o przekształceniu nie stała się ostateczna, w niniejszym postępowaniu powinna mieć zastosowanie ustawa z dnia 7 września 2007 o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, której art. 4 stanowi, że do decyzji wszczętych na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 ( Dz.U. Nr 175, poz.1459 ) i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy w brzmieniu ustawy z dnia 7 września 2007 (Dz.U. Nr 191, poz.1371). Zastosowanie zaś nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ma istotne znaczenie, co do określenia kwoty opłaty za przekształcenie, gdyż aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 przewiduje bonifikaty dla osób fizycznych w opłacie za przekształcenie. Zakwestionowano również prawidłowość wykonania operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyceny. Jak bowiem wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] znajdującego się w aktach sprawy, niniejsza nieruchomość składa się po części z gruntów rolnych o symbolu [...] o powierzchni 0,1050 m², które w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przeznaczono pod budownictwo zagrodowe i gospodarcze związane z produkcją rolną. Tymczasem w operacie szacunkowym biegły traktuje całą działkę o pow. 0,1999 jako przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe, nie spełniając tym samym niezbędnego warunku wyceny - porównywania z nieruchomościami podobnymi. W tym kontekście wskazano, że działki rolne mają znacząco niższe ceny niż działki budowlane, dlatego uznano, iż przyjęcie do porównania wyłącznie działek budowlanych powoduje rażące zawyżenie wartości wycenianej nieruchomości. Nadto zdaniem skarżącej przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy R. nie powinien powoływać do sporządzenia operatu szacunkowego tego samego biegłego, który we wcześniejszym etapie postępowania sporządzał operat szacunkowy będący podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie. Powołanie zaś samego biegłego mogło mieć bowiem wpływ na jego obiektywność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...]r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W głównych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Stosownie do art.3 w/w ustawy w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje się decyzję administracyjną, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej, a prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności z dniem, w którym ta decyzja stała się ostateczna. Natomiast w myśl art. 4 ustawy osoba, na rzecz, której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, która jest ustalana w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się zaś odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), zgodnie, z którymi cenę nieruchomości ustala się w oparciu o jej wartość, a na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną na dzień sprzedaży. Dla celów zaś dowodowych organ dokonujący przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zleca wykonanie operatu szacunkowego i w oparciu o ustalenia rzeczoznawcy majątkowego dokonuje wyliczenia opłaty. Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] AM[...], a operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Nadto wyjaśniono, iż w oparciu o ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę jaką jest zobowiązany uiścić dotychczasowy użytkownik wieczysty nieruchomości z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zaliczając w poczet ceny nieruchomości kwotę wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, ustaloną zgodnie z art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami na dzień sprzedaży tej nieruchomości. Co do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu wskazano, iż wartość nieruchomości została ustalona w oparciu o ceny działek przeznaczonych pod zabudowę, albowiem o przeznaczeniu działki decydują postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dla miejsca położenia nieruchomości. Jak wynika zaś, z uchwały nr [...] w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. działka nr [...] (AM-[...]) jest działką przeznaczoną pod zabudowę: w części jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej lub bliźniaczej o niskiej intensywności zabudowy, w części jako teren zabudowy zagrodowej i gospodarczej. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku obiektywizmu rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny nieruchomości wskazano, iż strona nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń co do sporządzonej wyceny przed wydaniem zaskarżonej decyzji, choć o przysługującym jej prawie do zapoznania się z treścią operatu szacunkowego została poinformowana przez organ I instancji. Nadto wskazano, że istotnie, jak twierdzi strona w odwołaniu, ustawa z dnia 7 września 2007 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o zmianie niektórych ustaw, wprowadziła zasadę udzielania bonifikat od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podkreślono jednakże, iż udzielenie bonifikaty następuje na podstawie wniosku o udzielenie bonifikaty. W niniejszej jednak sprawie J.K. takiego wniosku nie złożyła. W tym kontekście wskazano, że sam fakt, iż organ właściwy dokonał przekształcenia a następnie ustalił opłatę z tego tytułu nie zamyka stronie drogi do złożenia stosownego wniosku o zastosowanie wobec niej bonifikaty. Zdaniem Kolegium brak wniosku strony nie skutkuje wadliwością postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i ustalenia opłaty z tego tytułu gdyż nie zamyka jej drogi do skorzystania z tej bonifikaty. W ocenie organu odwoławczego za nietrafny należy również uznać zarzut, iż decyzja w punkcie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stała się prawomocna, gdyż decyzją z dnia [...] roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło całą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] roku i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, także w kwestii rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła J. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie strony skarżącej zarzuty zawarte w odwołaniu zostały pominięte bez uzasadnienia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do zarzutu, że w postępowaniach wszczętych na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005, niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. Zarzucono także, iż Kolegium nie odniosło się do zarzutu, że biegły nie uwzględnił w wycenie faktu, że część wycenianej nieruchomości o pow.1050 m² jest gruntem przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy R. na cele budownictwa zagrodowego i rolnego, a nie budownictwa mieszkaniowego i tym samym naruszył przepisy: art.153 ust. 1, 154 ust. 1, 155 ust. 1 .ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U nr 207, poz. 2109 ze zm.) nakazujące porównywanie wycenianej nieruchomości wyłącznie z nieruchomościami podobnymi, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia wyceny całej nieruchomości. Podniesiono również, iż organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny, co miało wpływ na wynik postępowania. Niezgodne bowiem ze stanem faktycznym jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że decyzją Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] r. w całości, gdyż uchylona została zaskarżona decyzja, a został zaskarżony tylko punkt drugi decyzji ustalający wysokość opłaty za przekształcenie. Nadto wskazano, że Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego miałby być uchylony także niezaskarżony punkt I decyzji orzekający o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie kwestię sporną stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] r. ([...]), którą orzeczono w pkt. I o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego J. K. w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w R. przy ul. L.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] AM[...], o powierzchni 1999 m², dla której w VII Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych z/s w N. R. urządzona jest Księga Wieczysta KW nr[...], a w pkt. II ustalono opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie 23.000.00. W ocenie strony skarżącej jedynym z argumentów przemawiających za uchyleniem kwestionowanej decyzji jest fakt, iż ustalona w niniejszej sprawie opłata jest zawyżona, albowiem biegły, sporządzając operat szacunkowy nie uwzględnił w wycenie faktu, że część tejże nieruchomości jest gruntem przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy R. na cele budownictwa zagrodowego i rolnego, a nie budownictwa mieszkaniowego, czym naruszył przepisy: art.153 ust. 1, 154 ust. 1, 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nakazujące porównywanie wycenianej nieruchomości wyłącznie z nieruchomościami podobnymi. Z powyższym twierdzeniem strony skarżącej zgodził się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia, zasadnym jest na wstępie wskazanie, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości reguluje ustawa w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, której art. 1 ust. 1 stanowi, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Stosownie do art. 4 ust. 1 powyższej ustawy osoba na rzecz, której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Przepis z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, natomiast art. 69 tejże ustawy nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. W tym kontekście wskazać należy, iż zasady określania wartości nieruchomości reguluje dział IV ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowany: wycena nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 149 tejże ustawy przepisy tegoż rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 832/07), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę - "dla rozstrzygnięcia decyzją o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie (odpowiednie stosowanie art. 67 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego". Zważyć także należy, iż procedura administracyjna nie definiuje pojęcia środka dowodowego, a jedynie przepis z art. 75 § 1 KPA stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to więc, iż pojęcie środka dowodowego w rozumieniu KPA jest bardzo szerokie i obejmuje wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, a zatem wyznaczających granicę dopuszczenia środków dowodowych ich zgodnością z przepisami prawa. Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest natomiast dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 KPA) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. niepubl. wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt 1656/96; również niepubl. wyrok NSA z 26 stycznia 2006r., sygn. akt IIOSK 459/05). Z akt niniejszej sprawy, a dokładniej z wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość składa się po części z gruntów rolnych o symbolu R IVb o powierzchni 0,1050 m², które w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przeznaczono pod budownictwo zagrodowe i gospodarcze związane z produkcją rolną. Także i w pkt. 6 sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r. (Nr[...]) objęta wyceną działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN/MR i przeznaczona jest w części jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej o niskiej intensywności zabudowy, w części jako teren zabudowy zagrodowej i gospodarczej. Tymczasem dla wyceny przedmiotowej nieruchomości rozpatrzono rynek działek gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Wskazać zatem należy, iż wynik dokonanej wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu tylko o analizę rynku działek przeznaczonych po budownictwo mieszkaniowe nie może stanowić najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania przy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rynku, o której mowa w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie pozwala zatem na przyjęcie stwierdzenia, że wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co w konsekwencji oznacza, że określona przez rzeczoznawcę wartość przedmiotowej nieruchomości nie mogła służyć do ustalenia przez organ niniejszej opłaty. Wprawdzie z dyspozycji art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, niemniej jednak rzeczą organów jest dokonanie oceny: czy zastosowana przez biegłego w operacie metoda szacowania nieruchomości znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach prawa i czy zastosowana przez biegłego w operacie metoda szacowania nieruchomości jest uzasadniona. Podkreślić przy tym należy, że szczegółowe zasady określania wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego . W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał jedynie, iż orzeczenie opłaty w podanej kwocie znajduje swoje uzasadnienie w sporządzonym dla potrzeb rozpoznawanej sprawy operacie szacunkowym. Zaniechał jednakże oceny przedstawionego przez stronę skarżącą operatu szacunkowego, co stanowiło naruszenie art. 7, 77 i 80 KPA. Celem bowiem tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2006, s. 402 - 405). Trudno zaakceptować pogląd, iż oceniając przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy organ rozstrzygający uprawniony jest jedynie do badania jego poprawności formalnej, natomiast nie ma możliwości odnieść się do jego zawartości merytorycznej, albowiem jest to rzekomo wyłączna kompetencja organizacji zawodowej zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.12.2007 r. (niepubl., sygn. akt I SA/Wa 1484/07) zgodnie z którym organy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 KPA dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie dokumentu, jakim jest operat szacunkowy, nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. W szczególności nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z o gospodarce nieruchomościami). Odmienne stanowisko prowadzi bowiem w istocie do pozbawienia organu rozstrzygającego prawa do rzeczywistego decydowania o treści rozstrzygnięcia, jeżeli jego elementem jest kwestia ustalenia wartości nieruchomości. Przy przyjęciu krytykowanej koncepcji rola organu sprowadzałaby się jedynie do "automatycznego" niejako przeniesienia konkluzji operatu do treści decyzji, co sprzeczne byłoby z zasadą, iż to organ administracji publicznej rozstrzyga co do meritum sprawy. Oczywiście organ rozstrzygający nie ma kompetencji do samodzielnego dokonywania wyceny nieruchomości, albowiem jest to czynność zastrzeżona ustawowa dla rzeczoznawcy majątkowego i wymaga wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada. Natomiast organ nie może ograniczyć się jedynie do kontroli poprawności operatu jedynie po d względem formalnym i abstrahować od istotnych uchybień merytorycznych, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Konkludując, uznać należy, iż w niniejszej sprawie - z uwagi na naruszenie powyżej wskazanych norm procesowych - nie doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie można więc utrzymać w obrocie prawnym, rozstrzygnięcia, wydanego w oparciu o operat szacunkowy, który został sporządzony na podstawie nienależycie ustalonych okoliczności wycenianej nieruchomości. Wobec powyższego i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Klauzula zawarta w pkt. II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 ustawy procesowej.