II OSK 1787/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 414/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 414/10 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z częścią usługową w przyziemiu budynku z podziemnym garażem, niezbędną infrastrukturą techniczną, elementami zagospodarowania terenu oraz zmianą geometrii istniejącego wjazdu (bez zmiany rzędnej) przy ul. [...] na działce nr [...] oraz części działki nr [...] i [...] na terenie dzielnicy [...] m. st. Warszawy, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy stronami będą użytkownicy lub właściciele działek, na których będzie realizowana inwestycja, jak i bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wiąże się z ochroną prawa własności, jaką gwarantuje art. 140 k.c. Zatem uprawnienie do bycia stroną wiąże się z ochroną prawa własności, bowiem w tym postępowaniu mogłaby zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Pojęcie interesu prawnego wymaga wskazania normy prawnej, chroniącej interes prawny danej osoby czy też przyznającej jej określone uprawnienie, skutkiem czego dany podmiot posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Kolegium powołany w odwołaniu art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być uznany za przepis będący źródłem interesu prawnego Spółdzielni w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i służy wyłącznie ochronie praw dzierżawcy lub najemcy w przypadku zwrotu nieruchomości, na której ustanowione zostały te prawa. Dzierżawa nie stwarza po stronie podmiotu władającego tą nieruchomością uprawnienia do ochrony prawa, z jakiego korzysta właściciel, nie może być utożsamiana z konstytucyjnie chronionym prawem własności i nie można z tego tytułu wywodzić istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Z tego względu Kolegium uznało, że należy umorzyć postępowanie odwoławcze, bowiem odwołanie nie zostało złożone przez podmiot będący stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. W skardze wniesionej na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazała na następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: • art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) przez stwierdzenie, że nie może być on uznany za źródło interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy nieruchomości pozostającej w jej władaniu na podstawie umowy dzierżawy, • art. 35 ust. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 19 poz. 1116 ze zm.) przez jego nieuwzględnienie jako źródła interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, mimo, iż na jego podstawie Spółdzielnia nabyła roszczenie do uzyskania własności tej nieruchomości w drodze zasiedzenia i to niezależnie od tego czy jej posiadanie było zależne czy samoistne, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 10 i 77 k.p.a., a przede wszystkim art. 28 k.p.a. przez nieuznanie legitymacji procesowej skarżącej Spółdzielni w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skoro skarżąca jest stroną postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości to musi być również uznana stroną wszelkich postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego. Wskazano również, że Spółdzielnia skierowała do sądu powszechnego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości w skład których wchodzą również działki objęte decyzją o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jednakże postępowanie nie zostało jeszcze zakończone (postępowanie toczy się w Sądzie Rejonowym dla Warszawy - [...] pod sygn. akt [...]). Zdaniem skarżącej wykładnia powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż jest on źródłem interesu prawnego skarżącej we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych jego dyspozycja i ujętych we wniosku o stwierdzenie zasiedzenia. Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 18 maja 2010 r. pełnomocnik uczestnika postępowania - inwestora [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Oświadczył, iż skarżąca Spółdzielnia była również dzierżawcą działki nr [...]. Dzierżawa ta wygasła w 2004 r. z racji zwrotu nieruchomości (decyzja o zwrocie jest prawomocna). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy trafnie uznał, iż skarżąca będąc dzierżawcą sąsiedniej nieruchomości nie ma w sprawie przymiotu strony. Przywołując treść art. 28 k.p.a., Sąd wskazał, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Mieć zaś interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (art. 63 ust. 1 ustawy o o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak wskazał Sąd, z art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób. Na potwierdzenie powyższego Sąd powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w szczególności z wypisu z ewidencji gruntów, skarżąca Spółdzielnia włada działkami o nr [...],[...] i [...], które stanowią własność Miasta Stołecznego Warszawy i bezpośrednio sąsiadują z działkami objętymi postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca w skardze stwierdziła, iż nieruchomości te są przedmiotem kolejno zawieranych na wniosek Miasta Stołecznego Warszawy trzyletnich umów dzierżawy, ostatnia taka umowa została podpisana [...] kwietnia 2008 r. na czas do [...] kwietnia 2011 r. Powyższe, w ocenie Sądu, dowodzi, iż strona skarżąca nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych postępowaniem o warunki zabudowy, ani działek sąsiadujących. Zaś z umowy dzierżawy nie wypływają jakiekolwiek uprawnienia skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o ustalenie warunków zabudowy. Interes prawny musi znaleźć swoje źródło w normie prawa materialnego, jak to ma miejsce w przypadku właściciela, czy użytkownika wieczystego, jako że ich prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym i znajduje swoje źródło w konkretnej normie materialnego prawa cywilnego. Natomiast prawo skarżącej do części terenu objętego inwestycją wynika z umowy dzierżawy, czyli tylko i wyłącznie ze stosunku zobowiązaniowego, znajdującego swoje źródło w umowie cywilnoprawnej zawartej z właścicielem gruntu, zatem jej interesu - jak w przypadku właściciela i użytkownika wieczystego - nie da się wywieść z konkretnej normy prawa materialnego. Jak wskazał Sąd, orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na jednolitym stanowisku, zgodnie z którym interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu (zarówno planistycznym, czy dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) dzierżawcy nie przysługuje. Interes bowiem ma ten podmiot, który wykaże, że ma interes prawem chroniony, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca. Oczywiście dzierżawca też może mieć interes w kwestionowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, z tym że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela czy użytkownika wieczystego, nie jest jednak w tym postępowaniu prawnie chroniony. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do uczestnictwa w ww. postępowaniu, w tym kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, nietrafnym jest wywodzenie przez Spółkę interesu prawnego z powołanych w skardze przepisów, jednocześnie których naruszenie zarzuca organowi, tj. z art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z faktu bycia stroną postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Jak wskazano w skardze, na podstawie pierwszego z wymienionych przepisów dopiero skierowała do sądu powszechnego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości, "w skład których wchodzą również działki objęte decyzją o ustalenie warunków zabudowy". W tym kontekście Sąd wskazał, iż szczególną cechą interesu prawnego jest realność, co oznacza że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Ponadto, jak zauważył Sąd, skarżąca nie podnosiła okoliczności wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o zasiedzenie w postępowaniu przed organem odwoławczym, zatem organ nie miał możliwości ustosunkowania się do niej w aspekcie źródła interesu prawnego. Dodatkowo w skardze nie podano daty, w jakiej skarżąca wniosła o zasiedzenie i nie wyszczególniono nieruchomości będących przedmiotem postępowania w sprawie [...]. Sąd uznał za wątpliwe, by postępowanie to dotyczyło działek, którymi skarżąca włada (o nr [...],[...] i [...]), jak również działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (o nr [...],[...],[...]), bowiem - jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów - działki o nr [...],[...] i [...] i [...] są niezabudowane, a działki [...] i [...] są drogami. Odnosząc się do drugiej z powołanych norm, Sąd przyznał słuszność organowi odwoławczemu wskazując, że nie może być ona uznana za źródło interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jako że służy wyłącznie ochronie praw m. in. dzierżawcy w przypadku zwrotu nieruchomości, na której zostało ustanowione to prawo. W ocenie Sądu, wobec stwierdzenia, że skarżącej w chwili obecnej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, które znajdują się w jej władaniu, Kolegium prawidłowo uznało, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w tym w kwestionowaniu decyzji ustalającej te warunki i umorzyło postępowanie odwoławcze. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Spółdzielnia Mieszkaniowo – Budowlana "[...]" w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez stwierdzenie, że nie może on być uznany za źródło interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości pozostającej w jej władaniu na podstawie umowy dzierżawy, 2) art. 35 ust. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych przez jego nieuwzględnienie jako źródła interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pomimo, iż na podstawie tego przepisu skarżąca Spółdzielnia nabyła roszczenie do uzyskania własności tej nieruchomości w drodze zasiedzenia i to niezależnie od tego czy jej posiadanie było zależne, czy samoistne. II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, 7, 10 77 k.p.a., a w szczególności art. 28 k.p.a. przez nieuznanie legitymacji procesowej skarżącej Spółdzielni w tym postępowaniu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. K. – C., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Istotą w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym było stwierdzenie braku legitymacji do występowania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z odwołaniem od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z częścią usługową przy ul. [...], na działce ew. nr [...] oraz części działek ew. nr [...] i [...] na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, z wniosku [...] A. K.-C. Stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał na prawidłowość zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 28 k.p.a. podmiot żądający czynności organu – w tym wypadku: składający odwołanie – musi legitymować się interesem prawnym lub obowiązkiem, który należy oceniać na podstawie przepisów obowiązującego prawa pozwalających na uzyskanie konkretnych korzyści albo będących źródłem powinności określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem. Niewątpliwie stroną postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy w powyższym rozumieniu będą, oprócz wnioskodawcy i właściciela lub użytkownika wieczystego działki, również właściciele i użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja. Rzeczą bezsporną jest, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w odniesieniu do działki którą włada, prawa takiego nie posiada wywodząc swój interes z przepisów prawa materialnego powołanych w podstawach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie zakwestionować prawidłowości stanowiska, jakie zajął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Stwierdzić bowiem należy, że Sąd I instancji właściwie przyjął, że przepis art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być w okolicznościach rozpoznawanej sprawy źródłem wywodzenia legitymacji do występowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony postępowania. Umowa dzierżawy, jaką legitymuje się skarżąca Spółka, niewątpliwie daje jej przymiot strony w postępowaniu o zwrot dzierżawionej nieruchomości prowadzonym w trybie określonym przepisami Rozdziału 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, niemniej jednak z okoliczności tej nie można skutecznie wywodzić uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej. Nieuzasadnionym jest również zarzut naruszenia art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, którego w ocenie skarżącej dopuścił się Sąd I instancji, niedostrzegając, że stanowi on źródło interesu prawnego skarżącej przyznając jej roszczenie do uzyskania własności dzierżawionej nieruchomości w drodze zasiedzenia. Wskazać należy, że nie można wywodzić uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu w oparciu o przepis prawa materialnego, który daje jedynie możliwość nabycia pewnych uprawnień, mogących następnie stać się źródłem interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie sposób przyjąć, by uprawnienie spółdzielni mieszkaniowej do nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, wywodzone z przepisu art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, oznaczało konieczność traktowania takiej spółdzielni tak jak właściciela. Na marginesie zauważyć należy, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2010 r., P 34/08, został uznany za niezgodny z Konstytucją i utracił moc z dniem 4 listopada 2010 r. W świetle powyższego nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.