IV SA/Wa 414/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2010 r. (błędnie oznaczoną jako z "2009") - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej [...] od decyzji Prezydenta W. z [...] września 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z częścią usługową w przyziemiu budynku z podziemnym garażem, niezbędną infrastrukturą techniczną, elementami zagospodarowania terenu oraz zmianą geometrii istniejącego wjazdu (bez zmiany rzędnej) przy ul. [...] na działce nr [...] oraz części działki nr [...] i [...] na terenie dzielnicy [...] W., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż o ile ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora, który jednocześnie określa przedmiot postępowania, to osoby, które znajdują się w obszarze oddziaływani inwestycji mogą mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa i tym samym prawo do uczestnictwa w toczącym się postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie stronami będą użytkownicy lub właściciele działek, na których będzie realizowana inwestycja, jak i bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wiąże się z ochroną prawa własności, jaką gwarantuje art. 140 k.c. Zatem uprawnienie do bycia stroną wiąże się z ochroną prawa własności, bowiem w tym postępowaniu mogłaby zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Pojęcie interesu prawnego wymaga wskazania normy prawnej, chroniącej interes prawny danej osoby czy też przyznającej jej określone uprawnienie, skutkiem czego dany podmiot posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Kolegium powołany w odwołaniu art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być uznany za przepis będący źródłem interesu prawnego Spółdzielni w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i służy wyłącznie ochronie praw dzierżawcy lub najemcy w przypadku zwrotu nieruchomości, na której ustanowione zostały te prawa. Dzierżawa nie stwarza po stronie podmiotu władającego tą nieruchomością uprawnienia do ochrony prawa, z Sygn. akt IV SA/Wa 414/10 jakiego korzysta właściciel, nie może być utożsamiana z konstytucyjnie chronionym prawem własności i nie można z tego tytułu wywodzić istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Z tego względu należało - w ocenie Kolegium - umorzyć postępowanie odwoławcze, albowiem odwołanie nie zostało złożone przez podmiot będący stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r. Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana [...] w W. - w skardze -wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: * art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) przez stwierdzenie, że nie może być on uznany za źródło interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy nieruchomości pozostającej w jej władaniu na podstawie umowy dzierżawy, * art. 35 ust. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 19 poz. 1116 ze zm.) przez jego nieuwzględnienie jako źródła interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, mimo, iż na jego podstawie Spółdzielnia nabyła roszczenie do uzyskania własności tej nieruchomości w drodze zasiedzenia i to niezależnie od tego czy jej posiadanie było zależne czy samoistne, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 10 i 77 kpa, a przede wszystkim art. 28 kpa przez nieuznanie legitymacji procesowej skarżącej Spółdzielni w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skoro skarżąca jest stroną postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości to musi być również uznana stroną wszelkich postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego. Inne rozumienie interesu prawnego skarżącej w poszczególnych postępowaniach sprawi, iż całkowicie iluzorycznym stanie się jej interes prawny uznany w jednym z rodzaju postępowań wobec odmowy analogicznego traktowania jej w innym postępowaniu dotyczącym tejże nieruchomości. Sygn. akt IV SA/Wa 414/10 Nadto Spółdzielnia wskazała, iż skierowała do sądu powszechnego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości w skład których wchodzą również działki objęte decyzją o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jednakże postępowanie nie zostało jeszcze zakończone (postępowanie toczy się w Sądzie Rejonowym dla W. pod sygn. akt [...] ). Zdaniem skarżącej wykładnia powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż jest on źródłem interesu prawnego skarżącej we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych jego dyspozycja i ujętych we wniosku o stwierdzenie zasiedzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2010 r. Na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. pełnomocnik uczestnika postępowania -inwestora N. A. K. - wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Oświadczył, iż skarżąca Spółdzielnia była również dzierżawcą działki nr [...]. Dzierżawa ta wygasła w 2004 r. z racji zwrotu nieruchomości (decyzja o zwrocie jest prawomocna). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm administracyjnego prawa materialnego obowiązującymi w dacie wydania aktu administracyjnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2010r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Oznacza to, iż Sąd kontrolując akty administracyjne nie dopatrzył się naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, jak również Sygn. akt IV SA/Wa 414/10 naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy przedmiotem kontroli Sądu w sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego - wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. - umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. normuje instytucję procesową taką jak "umorzenie postępowania odwoławczego". Rozstrzygnięcie oparte na wskazanej podstawie prawnej i w powyższym brzmieniu stosuje się w sytuacji, gdy rozpoznanie samego odwołania przed organ wyższego stopnia stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego może być w szczególności cofnięcie odwołania, złożenie odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu, jak również brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono odwołanie. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn, tj. brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie i umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie uznał, iż skarżąca - będąc dzierżawcą nieruchomości - nie ma w sprawie przymiotu strony. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Sygn. akt IV SA/Wa 414/10 NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (art. 63 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Należy też wskazać na przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zaś art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z powołanych przepisów wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób. Stanowisko takie wyrażono także w dwóch uchwałach 5 sędziów NSA, a to z 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/1995, publ. ONSA 1995/4/154, Lex 10650, i z 4 grudnia 1995, sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54, w których stwierdzono. że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. W orzeczeniach tych NSA wskazał, że "z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący między innymi dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji. Jeśli tak to niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości sąsiednich, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 K.p.a.". Takiej konkluzji nie wyklucza brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na spornej nieruchomości konkretnej inwestycji. Również tożsamy pogląd Sygn. akt IV SA/Wa 414/10 zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 listopada 2009r. (sygn. akt II OSK 673/09), w którym stwierdził, iż w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy mogą brać udział jedynie wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Z akt sprawy, w szczególności z wypisu z ewidencji gruntów, wynika że skarżącą jest władającą działkami o nr [...] , [...] i [...] , będących własnością W. i bezpośrednio sąsiadujących z działkami objętymi postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca w skardze stwierdziła, iż nieruchomości te są przedmiotem kolejno zawieranych na wniosek W. trzyletnich umów dzierżawy, ostatnia taka umowa została podpisana 3 kwietnia 2008r. na czas do 9 kwietnia 2011 r. Powyższe dowodzi, iż strona skarżąca nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych postępowaniem o warunki zabudowy, ani działek sąsiadujących. Zaś z umowy dzierżawy nie wypływają jakiekolwiek uprawnienia skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o ustalenie warunków zabudowy. Interes prawny musi znaleźć swoje źródło w normie prawa materialnego, jak to ma miejsce w przypadku właściciela, czy użytkownika wieczystego, jako że ich prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym i znajduje swoje źródło w konkretnej normie materialnego prawa cywilnego. Natomiast prawo skarżącej do części terenu objętego inwestycją wynika z umowy dzierżawy, czyli tylko i wyłącznie ze stosunku zobowiązaniowego, znajdującego swoje źródło w umowie cywilnoprawnej zawartej z właścicielem gruntu, zatem jej interesu - jak w przypadku właściciela i użytkownika wieczystego - nie da się wywieść z konkretnej normy prawa materialnego. Podkreślić również należy, iż status prawny dzierżawcy w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania dzierżawionego terenu był już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Stwierdzić należy, że orzecznictwo to stoi na jednolitym dotychczas stanowisku, zgodnie z którym interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu (zarówno planistycznym, czy dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) dzierżawcy nie przysługuje (por. wyroki NSA: z 7 października 2005 r., sygn. akt II OSK 75/05, publ. LEX nr 188705; z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08, publ. LEX nr 495983; z 12 października Sygn. akt IV SA/Wa 414/10 1999r., sygn. akt II SA/Gd 2011/99; z 6 sierpnia 2003r., sygn. akt SA/Bk 453/03). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1529/07, publ. Lex nr 513848) stwierdził, iż "dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu" Interes ma ten podmiot, który wykaże, że ma interes prawem chroniony, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - jak już wyżej wywiedziono - może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca. Oczywiście dzierżawca też może mieć interes w kwestionowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, z tym że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela czy użytkownika wieczystego, nie jest jednak w tym postępowaniu prawnie chroniony. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do uczestnictwa w ww postępowaniu, w tym kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym jest fakt, iż skarżący jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem wniosku o ustalenie warunków zabudowy na terenie bezpośrednio sąsiadującym z dzierżawionymi nieruchomościami, niemniej nie będzie to interes prawny, ale interes o charakterze wyłącznie faktycznym, który nie jest chroniony prawem. Nietrafnym jest wywodzenie interesu prawnego - jak to czyni skarżąca - z przepisów powołanych w skardze, jednocześnie których naruszenie zarzuca organowi, tj. z art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z faktu bycia stroną postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Skarżąca wskazuje, iż na podstawie pierwszego z wymienionych przepisów dopiero skierowała do sądu powszechnego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości, "w skład których wchodzą również działki objęte decyzją o ustalenie warunków zabudowy" (postępowanie toczy się w Sądzie Rejonowym dla W. pod sygn. akt [...]). W tym kontekście wskazać należy, iż szczególną cechą interesu prawnego jest realność, co oznacza że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie Sygn. akt IV SA/Wa 414/10 stosowania danych norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998r., sygn. akt II SA 1390/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 października 1998r., sygn. akt I! SA 1104/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00; wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984r., sygn. akt I SA 1748/83; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002r., sygn. akt IV SA 1132/00). Ponadto skarżąca nie podnosiła okoliczności wystąpienia do Sądu Powszechnego z wnioskiem o zasiedzenie w postępowaniu przed organem odwoławczym, zatem organ nie miał możliwości ustosunkowania się do niej w aspekcie źródła interesu prawnego. Dodatkowo w skardze nie podaje daty, w jakiej wniosła o zasiedzenie i nie wyszczególnia nieruchomości będących przedmiotem postępowania w sprawie [...]. Natomiast wątpliwym jest, że postępowanie to dotyczy działek, którymi skarżąca włada (o nr [...],[...] i [...]), jak również działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (o nr [...], [...], [...]), bowiem -jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów - działki o nr [...],[...] i [...] i [...] są niezabudowane, a działki [...] i [...] są drogami. Również druga z powołanych norm, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, nie może być uznana za źródło interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jako że służy wyłącznie ochronie praw m. in. dzierżawcy w przypadku zwrotu nieruchomości, na której zostało ustanowione to prawo. Zatem, skoro skarżącej w chwili obecnej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, które znajdują się w jej władaniu, to Kolegium prawidłowo uznała, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w tym w kwestionowaniu decyzji ustalającej te warunki i umorzyło postępowanie odwoławcze. Wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.