II OSK 312/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 637/07 w sprawie ze skargi [...] S.A. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] w mieście G. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 637/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] S.A. na uchwałę nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ś. - rejonu [...],[...] i [...] w mieście G.. W skardze na powyższą uchwałę [...] S.A. podniosła, że powyższa uchwała narusza jej interes prawny jako dzierżawcy nieruchomości stanowiących własność Gminy G., położonych na [...], na którym strona skarżąca prowadzi Centrum Handlowe "[...]". Początkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 2 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 202/07 odrzucił skargę, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej [...] S.A., postanowieniem z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1243/07, uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji wywodząc, że brak interesu prawnego strony nie może prowadzić do odrzucenia skargi postanowieniem, lecz powinien skutkować jej oddaleniem wyrokiem sądu. Rozpoznając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała, ażeby zaskarżona uchwała naruszyła jej prawa mające podstawę w konkretnych przepisach prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca zawarła z Gminą Miasta G. umowę dzierżawy dotyczącą części nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zakres uprawnień oraz obowiązków przysługujących skarżącej wyznaczane są zatem przez stosunek zobowiązaniowy wyrażony w umowie dzierżawy, a skoro tak, to jako posiadaczowi zależnemu, skarżącej Spółce nie przysługują uprawnienia takie jak właścicielowi. Dzierżawa nie wiąże się bowiem z prawem do gruntu i nie wynika z niej interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca Spółka nie posiada legitymacji do zaskarżenia powyższej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Od powyższego wyroku [...] S.A. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 w związku z art. 151 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez brak rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich podniesionych przez stronę skarżącą okoliczności, wskazujących na posiadanie przez skarżącą Spółkę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że skarżąca wykazała swój interes prawny zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej od postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 2 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 202/07, jak również ustnie na rozprawie. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było rozważyć argumentację dotyczącą interesu prawnego strony, a rozważanie te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. W ocenie skarżącej Spółki w rozpoznawanej sprawie istnieją trzy niezależne podstawy, pominięte przez Sąd pierwszej instancji, a przesądzające o jej interesie prawnym w zaskarżeniu wzmiankowanej uchwały: zaskarżona uchwała ustanawia zakaz tymczasowego zagospodarowania, co wprowadza niepewność co do istnienia na tym terenie obiektów należących do skarżącej Spółki. Już zatem z tej przyczyny skarżąca Spółka ma interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego; z wniosku skarżącej Spółki, złożonego przed podjęciem zaskarżonej uchwały, toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną uchwałą, zawieszone do czasu uchwalenia planu miejscowego. Uchwalenie planu miejscowego zamyka drogę do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy, co narusza interes prawny wnioskodawcy; zaskarżona uchwała zapadła zanim skarżącej doręczono rozstrzygnięcia Prezydenta odnośnie złożonych przez nią uwag do projektu planu. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcia te powinny mieć formę decyzji, aby mogły one zostać zaskarżone w toku instancji, czemu na przeszkodzie nie stoi przepis art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem przepis ten wyłącza jedynie możliwość zaskarżenia rozstrzygnięć w sprawie uwag do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie prawa materialnego zarówno przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez błędne przyjęcie jakoby okoliczności podniesione przez skarżącą Spółkę nie uzasadniały istnienia po jej stronie interesu prawnego oraz błędne przyjęcie, że interes prawny w rozumieniu powyższego przepisu zachodzi jedynie wówczas, gdy zaskarżona uchwała narusza prawa mające podstawę wyłącznie w konkretnych przepisach prawa materialnego. W ocenie skarżącej Spółki interes prawny wypływa wprawdzie z przepisów prawa materialnego, ale na sytuację prawną danego podmiotu mają także wpływ przepisy prawa procesowego. Skarżąca Spółka podniosła też, że skoro plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co wynika z regulacji art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to tym samym kształtuje sposób wykonywania prawa dzierżawy. Błędny jest przy tym pogląd, że treść stosunku dzierżawy jest wyznaczany wyłącznie przez postanowienia umowne, bowiem w myśl art. 56 Kodeksu cywilnego czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. W świetle powyższych przepisów za błędny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, iż uprawnienia i obowiązki dzierżawcy wynikają jedynie z umowy dzierżawy, a ustalenia planu miejscowego nie mają w tym zakresie znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i to zarówno w odniesieniu do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak i zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji najzupełniej prawidłowo uzasadnił wyrok zwięźle przedstawiając stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze do tego Sądu, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podzielić trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca Spółka - dzierżawca nieruchomości, położonej na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym, nie ma z tego tytułu interesu prawnego umożliwiającego wykazanie jego naruszenia przed sądem administracyjnym w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Interes ten ma, w myśl utrwalonego orzecznictwa (zob. np. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04) ten kto wykaże, że jego interes, prawem chroniony, został naruszony ustaleniami planu, a może to uczynić właściciel nieruchomości, a nie jej dzierżawca. Oczywiście dzierżawca też może mieć i w niniejszej sprawie niewątpliwie ma, interes w skarżeniu planu. Interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest jednak w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i dlatego stanowisko Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie - oddalające skargę w wyniku oceny przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym było w pełni zasadne, chybionym czyniąc zarówno zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 151 i 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak również przywoływanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, zaś przytoczone w uzasadnieniu skargi argumenty, przesądzające - zdaniem skarżącej Spółki - o jej interesie prawnym, w żadnym razie za takie nie mogą być uznane, świadcząc jedynie o interesie faktycznym Spółki, który to interes - jak już wcześniej stwierdzono - nie stanowi przesłanki umożliwiającej merytoryczną ocenę zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.