II GSK 1136/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. – B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Op 176/10 w sprawie ze skargi L. B. i E. M. – B. na uchwałę Rady Powiatu O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin prac aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Op 176/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. i E. M.-B. na uchwałę Rady Powiatu O. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozkładu pracy godzin aptek ogólnodostępnych, oddalił skargę E. M. – B. i odrzucił skargę L. B. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Rada Powiatu O. (dalej: Rada Powiatu) uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej: ustawa - Prawo farmaceutyczne) określiła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu o. w 2010 r. (§ 1 uchwały). W opracowanym harmonogramie (zał. nr 2 do uchwały) dostępności świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy Rada uwzględniła wszystkie apteki ogólnodostępne funkcjonujące na terenie powiatu o. Podjęcie uchwały poprzedziła konsultacja polegająca na zasięgnięciu opinii O. Izby Aptekarskiej oraz organów samorządu terytorialnego w powiecie o. Jedynie Burmistrz N. oraz Prezydium O. Okręgowej Rady Aptekarskiej w O. negatywnie zaopiniowali uchwałę. Prezydium podniosło, że nie powinny dyżurować małe, wiejskie apteki, które nigdy nie prowadziły dyżurów, a nadto musiałyby pełnić dyżur dla całego powiatu, co oznacza, że pacjenci z odległych miejsc musieliby pokonać znaczne odległości i przejeżdżać przez O., gdzie znajdują się apteki całodobowe. Ponadto miejscowości ujęte w projekcie dyżurów nie posiadają placówki całodobowej opieki lekarskiej. Negatywne opinie nie zostały podzielone przez Radę Powiatu, która podkreśliła w uzasadnieniu, że ustawa nie rozgranicza aptek ze względu na miejsce ich położenia. Dlatego dostępność do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, niedzielę i święta obciążać powinna wszystkie apteki ogólnodostępne. Za niezasadny Rada Powiatu uznała argument, że nie powinny dyżurować apteki w miejscowościach, które nie posiadają przychodni lekarskiej lub stacji pogotowia ratunkowego. Wręcz przeciwnie w takich miejscowościach niezbędna jest apteka, dzięki której lokalna społeczność ma dostęp do usług farmaceutycznych. Końcowo organ zaznaczył, że słuszny interes publiczny powinien dominować nad interesem prywatnym, a dostępność do świadczeń farmaceutycznych obciąża poszczególne apteki tylko w wymiarze 14 dni w roku. Wymieniona uchwała dotyczyła wprost apteki prowadzonej przez L. B. w K. pod firmą "[...]", w zakresie godzin otwarcia: od wtorku do piątku od godz. 7.00 – 17.00 i w soboty od godz. 7.00 – 14.00 (zał. nr 1, poz. 19 uchwały), w zakresie dostępności do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy w okresach: od 3 maja 2010 r. do 9 maja 2010 r. oraz od 8 listopada 2010 r. do 14 listopada 2010 r. (zał. nr 2, poz. 19 uchwały). E. M. – B. jako kierownik apteki "[...]" pismem z dnia 3 grudnia 2009 r. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa przez zwolnienie jej z obowiązku pełnienia dyżurów w 2010 r. Rada Powiatu uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] uznała za nieuzasadnione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu Rada wskazała, że uchwała nie narusza interesu prawnego aptekarzy. Organ podkreślił, że uchwała nie nakłada na apteki obowiązku pełnienia dyżurów tylko wskazuje na zapewnienie dostępności do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Organ wyjaśnił, że ustawodawca określił, że rozkład pracy aptek powinien być dostosowany do potrzeb ludności w warunkach codziennych, ale również w warunkach nadzwyczajnych i wskazał, że dostępność świadczeń farmaceutycznych powinny zapewnić wszystkie apteki ogólnodostępne bez rozróżnienia na miejskie i wiejskie. E. M.-B. i L. B. jako właściciel apteki, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. domagając się uchylenia w stosunku do skarżących § 2 uchwały z dnia 26 listopada 2009 r., zarzucając, że ustalenie, iż wszystkie apteki z terenu powiatu o. zapewniają dostępność do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy według stosownego harmonogramu jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę kierownika apteki i odrzucił skargę jej właściciela. Sąd na wstępie wyjaśnił, że w postępowaniu w przedmiocie uchwały Rady Powiatu interes prawny danego podmiotu musi wynikać z ustawy – Prawo farmaceutyczne. Wskazał, że o interesie prawnym, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), można mówić tylko wówczas, gdy interes danego podmiotu będzie znajdował oparcie w przepisach prawa. O tym czy konkretny podmiot ma w sprawie chroniony interes prawny mówią przepisy prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy rozróżnić interes faktyczny. Sąd stwierdził również, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wskazał, że sądownictwo administracyjne opowiedziało się za wykładnią, iż uchwała w sprawie rozkładu godzin pracy aptek normuje materię o charakterze ogólnym, podejmowana jest na podstawie upoważnienia ustawowego i obejmuje swym zasięgiem nieokreślony krąg odbiorców. Uchwała nie jest decyzją administracyjną, ale ma charakter aktu zewnętrznego, abstrakcyjnego i generalnego. Sąd stwierdził, odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi L. B., że skarżący nie wyczerpał trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do skarżonej uchwały Rady Powiatu. Wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 3 grudnia 2009 r. zostało wniesione przez kierownika apteki E. M. – B., która nie jest pełnomocnikiem L. B., co wynika z przedłożonego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej udzielonego skarżącemu. Jak wskazał Sąd skuteczność wniesienia skargi na uchwałę zależy od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. - o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie powiatowym). W związku z powyższym Sąd uznał, iż skarga właściciela apteki podlega odrzuceniu. Następnie, odnosząc się do skargi E. M. – B., Sąd wyjaśnił, że relacje podmiotu prowadzącego aptekę i kierownika apteki określa art. 99 ust. 4a ustawy - Prawo farmaceutyczne – przedsiębiorca musi zatrudniać osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2 ustawy, czyli farmaceutę o odpowiednim stażu zawodowym, wieku i specjalizacji z zakresu farmacji aptecznej. Zadania kierownika apteki zostały określone w art. 88 ust. 5 powołanej ustawy i służą właściwemu wypełnianiu zadań przez aptekę natomiast obowiązki podmiotu który uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki wynikają ze świadczenia przez aptekę usług farmaceutycznych o jakich mowa w art. 86 ust. 2 ustawy. Sąd podkreślił, że uchwała Rady Powiatu podjęta w trybie art. 94 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne adresowana jest do podmiotu prowadzącego aptekę. Zdaniem Sądu to podmiot prowadzący aptekę powinien tak organizować jej funkcjonowanie, aby spełnić wymogi ustawowe określone w rozdziale 7 ustawy. Dlatego zdaniem Sądu podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie była E. M. – B., kierownik apteki, choć niewątpliwie zapisy uchwały w zakresie dyżurów dotykają jej bezpośrednio jako kierownika – farmaceutę zatrudnionego w tej placówce, np. z mocy art. 92 ustawy. Interes skarżącej jest związany z prawem do wypoczynku, prawem do urlopu, prawem (obowiązkiem) podnoszenia kwalifikacji zawodowych, ale są to wszystko przejawy interesu faktycznego, a nie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W skardze kasacyjnej E. M. – B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w punkcie pierwszym i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a w szczególności: - art. 88 ustawy - Prawo farmaceutyczne przez błędne uznanie, że uchwała Rady Powiatu nr [...] pozostaje bez związku z interesem prawnym kierownika apteki. - art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm., dalej: k.r.o.) przez jego pominięcie w rozważaniach dotyczących interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu nr [...]. II. przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przez błędną interpretację art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 50 p.p.s.a., poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, skutkującego odmową przyznania jej statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego i w konsekwencji oddaleniem skargi bez merytorycznego jej rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest określenie sytuacji prawnej skarżącej, co zgodnie z treścią art. 50 p.p.s.a. wymaga rozważenia czy skarżąca posiadała interes prawny konieczny do zaskarżenia decyzji Rady Powiatu. Podkreśliła, że fakt, iż z właścicielem apteki łączy ją ustrój majątkowej wspólności małżeńskiej rodzi po jej stronie uprawnienie do zaskarżania aktów prawa miejscowego, jako pozostających w bezpośrednim związku z jej sytuacją prawną. Skarżąca wskazała, że w myśl art. 36 k.r.o. oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym, w którego zakres wchodzi reprezentowanie interesów będącej własnością małżonków apteki, tym bardziej jeśli jednocześnie skarżąca pełni w niej funkcję kierownika. W ocenie skarżącej treść zaskarżonej uchwały bezpośrednio wpływa na jej interes prawny, tj. sytuację osobistą i majątkową. Ponadto skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała została jej doręczona z pominięciem osoby właściciela apteki. W związku z powyższym zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, że zaskarżona uchwała adresowana była do właściciela apteki stoi w sprzeczności z faktycznym stanem sprawy i z tego też względu uchwała winna ulec uchyleniu jako skierowana do niewłaściwych osób. Skarżąca wskazała również, że Sąd analizując art. 88 ustawy - Prawo farmaceutyczne błędnie przyjął, że określony w nim zakres kompetencji kierownika apteki nie legitymuje go do wniesienia skargi na uchwałę, ze względu na brak interesu prawnego. Jak wskazała skarżąca interes prawny wynika nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, czy rodzinnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną skarżącej, kształtowaną zaskarżoną uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 88 ustawy – Prawo farmaceutyczne, art. 36 k.r.o.) oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 50 p.p.s.a.). Skarżąca zarzuciła, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że nie posiada ona jako kierownik apteki interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, co w efekcie skutkowało odmową przyznania jej statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w konsekwencji oddaleniem skargi bez merytorycznego jej rozpoznania. W związku z powyższym wypada zauważyć, iż ustawodawca przy określeniu podmiotów uprawnionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym do wniesienia skargi odszedł od pojęcia strony. Zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). O interesie prawnym w rozumieniu powołanego przepisu można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, wyraził pogląd, że "...kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi, oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89)." Sąd przypomniał również, iż "... w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83)." Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "O ile jednak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą więc może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424)." Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy można więc rzec, że jedynie osoba mogąca wykazać się interesem prawnym może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym sąd administracyjny, do którego została wniesiona skarga jest uprawniony do badania istnienia interesu prawnego wnoszącego skargę. Rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej wymaga nadto zauważenia, że uchwała Rady Powiatu O. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, podjęta na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne, jest aktem prawa miejscowego o zasięgu powszechnym, obejmującym szerszy krąg osób i skierowanym do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu O., co oznacza, że podmiotem upoważnionym, w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest prowadzący aptekę, a nie osoba przez niego zatrudniona. Między chronionym przez przepisy prawa interesem prawa a aktem lub czynnością organu administracji musi zachodzić bowiem związek, uprawniający do występowania z określonym żądaniem w stosunku do organu. O interesie prawnym jak zostało wcześniej wywiedzione można bowiem mówić dopiero wówczas, gdy istnieje przepis prawa materialnego (procesowego lub ustrojowego), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa i obowiązki. Powołany w skardze kasacyjnej art. 88 ustawy - Prawo farmaceutycznego i art. 36 k.r.o. nie daje takiej podstawy. Przepisy ustawy – Prawo farmaceutyczne w sposób bardzo wyraźny odróżniają podmiot prowadzący aptekę od kierownika apteki. Prowadzącym aptekę może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego (art. 99 ust. 4a), natomiast kierownikiem apteki musi być ustanowiony farmaceuta (art. 88 ust. 1). Analiza treści przepisu art. 88 ustawy - Prawo farmaceutyczne wskazuje, że regulacja w nim zawarta dotyczy kwestii związanych z wykonywaniem przez kierownika apteki ustawowych zadań z zakresu ochrony zdrowia, czego nie należy jednak utożsamiać z istnieniem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Legitymację w tym zakresie ma wyłącznie podmiot prowadzący aptekę. W świetle zgromadzonego materiału nie można też uznać, aby skarżąca była upoważniona do prowadzenia spraw przedsiębiorcy ponieważ w dołączonym do akt sprawy zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej brak stosownego wpisu. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. z 2010 r. Dz. U. Nr 220, poz.1447 ze zm.) w razie udzielenia przez przedsiębiorcę ogólnego pełnomocnictwa wpisowi do Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej, podlegają dane pełnomocnika upoważnionego do prowadzenia spraw przedsiębiorcy. Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego legitymacji do zaskarżenia uchwały nie można też wywodzić z faktu, że adresatem pisma, na podstawie którego została przesłana uchwała był kierownik apteki. Natomiast, odnosząc się do przywołanego w skardze kasacyjnej art. 36 k.r.o., to należy podzielić pogląd, że przepis ten co do zasady stwarza podstawę prawną do wspólnego zarządzania przez małżonków ich majątkiem wspólnym, a tym samym odnosi się on przede wszystkim do czynności bezpośrednio związanych z przedmiotami majątkowymi, należącymi do tego majątku. Należy jednak pamiętać, iż ustawodawca chcąc zapewnić każdemu z małżonków możliwość nieskrępowanego prowadzenia działalności zawodowej lub gospodarczej przyznał każdemu z nich uprawnienie do samodzielnego zarządzania przedmiotami majątkowymi, przy pomocy których wykonują oni zawód lub prowadzą działalność zarobkową (art. 36 § 3 k.r.o.). Innymi słowy w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo prowadzone jest przez jednego z małżonków, to mimo, że stanowi ono przedmiot majątku wspólnego "należy", w rozumieniu organizacyjnym, tylko do tego z małżonków który prowadzi przedsiębiorstwo, co z kolei pozwala temu małżonkowi na samodzielne nim zarządzanie. Można więc rzec, że w tym wypadku współdziałanie w zarządzaniu majątkiem wspólnym doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. Podsumowując, należy więc stwierdzić, iż podniesione przez skarżącą okoliczności (pełnienie funkcji kierownika apteki, pozostawanie w związku małżeńskim z właścicielem apteki) wskazują jedynie na istnienie interesu faktycznego, a nie prawnego czy też uprawnienia, w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zatem stwierdzenie w toku postępowania, że wnosząca skargę nie legitymuje się interesem prawnym, stanowiło podstawę oddalenia skargi. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.