II GSK 1259/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec del. WSA Marzenna Kosewska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "L." Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 378/10 w sprawie ze skargi "L." Spółki z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "L." Spółki z o.o. w M. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 18 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 378/10, oddalił skargę L. spółki z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia: Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w O. objęli kontrolą jakości handlowej artykułów mlecznych, przeprowadzoną w X-XI 2008 r., partię sera topionego wyprodukowanego przez L. spółkę z o.o. w M., pod kątem zgodności z deklaracją producenta wskazaną w specyfikacji [...]. Badania laboratoryjne wykazały, że kwestionowana partia jest niezgodna z deklaracją producenta wskazaną w specyfikacji [...], wydanie 6 z [...] stycznia 2008 r. oraz dodatkowymi wymaganiami zamieszczonymi w oznakowaniu artykułu. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w O. decyzją z [...] lutego 2009 r. ustalił stopień wad partii produktu o nazwie [...], o wielkości [...] kg, z datą produkcji [...] września 2008 r., w związku z zaniżoną zawartością wody, węglowodanów i soli oraz zawyżoną zawartością tłuszczu w stosunku do wymagań jakości handlowej zadeklarowanych przez producenta w specyfikacji [...], wydanie 6 z [...] stycznia 2008 r. oraz na etykiecie artykułu. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 30 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1015/09, odrzucił skargę Spółki na powyższą decyzję, z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. W dniu [...] sierpnia 2009 r. strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu wskazała, iż kontroli dokonano w oparciu o już nieaktualną specyfikację [...], wydanie 6, podczas gdy w dacie kontroli obowiązującą była specyfikacja [...], wydanie 7 z [...] września 2008 r., w ocenie strony - nieznana organowi. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z [...] października 2009 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia stopnia wad partii produktu. Podniósł, że Spółka nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa). Zdaniem organu, specyfikacja [...], wydanie 7 z [...] września 2008 r. znana była organowi pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2009 r., jak również organowi drugiej instancji przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2009 r., o czym świadczą pisma strony z [...] listopada i [...] grudnia 2008 r. W ocenie organu I instancji, Specyfikacja nie stanowiła nowej okoliczności w sprawie, a zatem nie stanowiła podstawy do wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Oddalając skargę spółki L. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał na treść art. 148 § 1 kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodził się z organem, że w sprawie nie jest możliwe wznowienie postępowania, ponieważ strona nie dochowała miesięcznego terminu, o którym mowa w wyżej przywołanym przepisie. W ocenie Sądu, Spółka powinna złożyć wniosek o wznowienie najpóźniej po wydaniu decyzji ostatecznych przez organ odwoławczy. Od tej daty rozpoczął bieg termin, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że o specyfikacji [...], wydanie 7 z [...] września 2008 r., Spółka wiedziała już w toku postępowania administracyjnego, oraz że dowód ten znany był organom obu instancji. Dodał, że zakwestionowanie oceny tego dowodu mogło nastąpić jedynie w toku kontroli instancyjnej, a nie w trybie wznowienia postępowania, ponieważ nie był on nową okolicznością, czy też nowym dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W skardze kasacyjnej L. spółka z o.o. w M. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w tym: 1. art. 56 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm.; dalej: ppsa) w związku z art. 148 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż wniesienie przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję w przedmiocie ustalenia wad wyrobów nie stanowiło przeszkody do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, że skarżąca nie dotrzymała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 3 § 1 ppsa, a także w związku z art. 2, art. 7 i art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i uznanie, że: - fakt wydania decyzji przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z pominięciem obowiązującej u skarżącej Specyfikacji nie uzasadniał wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; - w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 kpa, pomimo że postępowanie prowadzone było bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięto oferowano dowody, a w rezultacie odmówiono wznowienia postępowania; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez uznanie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka dająca podstawę do wznowienia postępowania, a powołana przez skarżącą specyfikacja [...], wydanie 7 z [...] września 2008 r., nie stanowiła nowego dowodu wskazującego na to, że wcześniejsze decyzje organu administracji naruszały interes prawny skarżącej; 4. art. 141 § 4 ppsa poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku i w efekcie nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu środka prawnego Spółka podniosła, że wobec wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję w sprawie ustalenia wad produktów nie mogła zainicjować postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Dopiero w momencie zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym rozpoczął bieg termin do wznowienia postępowania w sprawie, w której decyzja ostateczna oparta została na specyfikacji [...], wydanie 6 z [...] stycznia 2008 r., z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Odnosząc się do kwestii terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, Spółka podkreśliła, że termin ten nie dotyczy organu administracji publicznej, który może wznowić postępowanie niezależnie od terminu. Organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej z podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 kpa, z wyłączeniem art. 145 § pkt 4 i art. 145a § 1 kpa. W ocenie strony, w sprawie organ działał w oparciu o nieważną dokumentację, odmawiając przyjęcia aktualnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia wad produktu spółka L. powołała się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, który przewiduje wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Spółka L. jako nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji wskazała specyfikację [...], wydanie 7 z [...] września 2008 r., podnosząc że kontrola w zakresie jakości handlowej produktów została dokonana w oparciu o nieaktualną specyfikację [...], wydanie 6 z [...] stycznia 2008 r. W fazie postępowania dotyczącego stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na ustawowej przesłance z art. 145 lub 145a kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 kpa), może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i musi być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa. Podanie o wznowienie postępowania tylko wówczas osiągnie skutek prawny, gdy strona złoży go w ustawowym terminie. Przepis art. 148 § 1 kpa zawiera wymóg złożenia podania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie tego terminu musi być wykazane przez stronę. W sprawie, wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do W. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w O. [...] sierpnia 2009 r. (k-21 akt adm.). W ocenie strony, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należało liczyć od daty zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W., który postanowieniem z 30 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1015/09 odrzucił skargę spółki L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] kwietnia 2009 r. Odpis postanowienia został stronie doręczony [...] lipca 2009 r. Z powyższym twierdzeniem Spółki nie można się zgodzić. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że Spółka powinna złożyć wniosek o wznowienie postępowania najpóźniej po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy - decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] kwietnia 2009 r. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 kpa postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a taką jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 kpa). Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] kwietnia 2009 r., o którym mowa w art. 148 § 1 kpa., co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 149 § 3 kpa o odmowie wznowienia postępowania. Uchybienie przez stronę terminowi z art. 148 § 1 kpa uniemożliwia organowi badanie, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, jak również do prowadzenia postępowania przewidzianego w art. 149 § 1 i 2 kpa. Na marginesie należy jednak zauważyć, na co zwrócił również uwagę Sąd pierwszej instancji, że specyfikacja [...], wydanie 7 z [...] września 2008 r. była znana organowi I instancji przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2009 r., jak również organowi II instancji przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2009 r. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, wspomniana specyfikacja [...] znana była skarżącej przed wydaniem wskazanych wyżej decyzji, o czym świadczą pisma Spółki z [...] listopada 2008 r. oraz [...] grudnia 2008 r. Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w punkcie 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 2, art. 7 i art. 91 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 ppsa. Sąd pierwszej instancji nie stosował w sprawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej, stąd nie mógł naruszyć art. 91 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa, wskazujący cel działania sądów administracyjnych. Naruszenie art. 3 § 1 ppsa miałoby miejsce w sytuacji, gdyby sąd uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego przepisu. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W myśl powołanego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę zarzutu jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku zawiera braki wyżej wymienionych koniecznych elementów w stopniu uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Innymi słowy dokonanie odmiennej oceny decyzji od oczekiwań skarżącego nie świadczy o naruszeniu wskazanego przepisu. Podkreślić ponadto należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną uzasadniając omawiany zarzut nie wyjaśniła, na czym w jej ocenie polegała sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).