II SA/Gl 1150/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skarg J. K. i T.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał J. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części przyziemnej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...]. Powyższą decyzję doręczono J. K. do rąk pełnomocnika W. K. oraz W. J. Następnie po rozpatrzeniu odwołania J. K. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Skargę J. K. na postanowienie ostateczne oddalono zaś na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 449/08. Z kolei T. J. pismem z dnia [...]r. zwróciła się do organu I instancji o wyjaśnienie, czy w sprawach o numerze [...] zostały wydane jakiekolwiek decyzje i czy zostały jej przesłane z pouczeniem o przysługujących prawach zaskarżenia. W odpowiedzi pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. poinformował o wydaniu trzech decyzji, w tym z dnia [...]r., wyjaśniając że w związku z wniesieniem skargi, nie posiada akt postępowania. Jednocześnie pouczono T. J. o możliwości żądania wznowienia postępowania. Wnioskiem z dnia [...]r., nadanym za pośrednictwem poczty w dniu [...]r. T. J. osobiście wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 i 2 kpa, postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...]r. nr [...]. Następnie organ ten decyzją z dnia [...]r. nr [...]na mocy art. 151 § 1 kpa orzekł o odmowie uchylenia powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że T. J. postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w B. z dnia [...]r. została częściowo ubezwłasnowolniona z powodu choroby psychicznej, zaś jej kuratorem ustanowiono w dniu [...]r. J.K., będącą współwłaścicielką działki nr 1. Zdaniem organu, skoro zarówno ubezwłasnowolniona, jak i jej kurator, zamieszkują w tym samym lokalu jest mało prawdopodobne, aby T. J. nie miała informacji o toczącym się od [...] r. postępowaniu oraz o wydanej przez organ decyzji. Od czasu wydania kwestionowanej decyzji nie uległy też zmianie przepisy prawa, zatem w ocenie organu I instancji brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej. W odwołaniu od decyzji T. J. wniosła o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 10 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 2 kpa, zarzucając że jako osoba ubezwłasnowolniona jedynie częściowo, mogła uczestniczyć w postępowaniu nawet bez zgody kuratorki. Tymczasem organ administracji nie zapewnił jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co winno skutkować uchyleniem decyzji dotychczasowej, jako że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu, bowiem bezpośrednio do niej odnosi się decyzja z dnia [...]r. nakazująca przywrócić poprzedni sposób użytkowania części przyziemnej budynku. Nadto, odwołująca się zarzuciła brak właściwości organu I instancji do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy przyczyną wznowienia była działalność tego organu. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko tego organu, że strona nie została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...]r., jako że zgodnie z art. 30 § 2 kpa, osoby fizycznie nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez przedstawicieli ustawowych. Stąd też mając również na uwadze słuszny interes strony oraz fakt, że może ona nie zdawać sobie w pełni sprawy z celu i skutków prowadzonego postępowania, wydane w sprawie pisma organ I instancji doręczył wpierw J. K. będącej jednocześnie kuratorem odwołującej się, jak i stroną postępowania, a następnie ustanowionemu pełnomocnikowi W. K. W tym względzie organ II instancji odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 39/08. Nadto, organ odwoławczy podniósł, że zobowiązaną do wykonania obowiązku była tylko J. K., Nie podzielono też zarzutu naruszenia właściwości organu, bowiem decyzję ostateczną wydał w tej sprawie organ I instancji, zaś przyczyną wznowienia nie było działanie lub zaniechanie rozumiane m.in. jako niezastosowanie instytucji wyłączenia pracownika, sfałszowania dowodów, czy popełnienie przestępstwa przy wydaniu decyzji. Stąd też odwołania nie uwzględniono. Skargi na powyższą decyzję wniosły w odrębnych pismach J. K. oraz T. J., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. J. K. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 7-10, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Wnosząc o dopuszczenie dowodu z wyroku w sprawie II SA/Gl 9/09, skarżąca podniosła, że rozpatrując skargę na inną decyzję w sprawie zabudowań na przedmiotowej działce, sąd administracyjny wskazał na pominięcie w postępowaniu T. J. jako jednej z jej współwłaścicieli. Nadto, skarżąca zarzuciła, że dopiero w trakcie postępowania wznowieniowego organy ustaliły, że T. J. jest częściowo ubezwłasnowolniona, co jednak nie oznacza, że nie może działać bez kuratora. Wreszcie, skarżąca podniosła, że w poprzednim postępowaniu działała wyłącznie przez pełnomocnika, który nie mógł wiedzieć o powiązaniach obu stron, a tym samym, że reprezentuje równocześnie T. J., jak uważa organ odwoławczy. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi J. K., akcentując że fakt ubezwłasnowolnienia częściowego T. J. wynika z akt postępowania, dotyczącego przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Z kolei skarżąca T. J. ponawiając argumentację i wnioski, zawarte w skardze J. K., dodatkowo wskazała na zdolność procesową w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może samodzielnie dokonywać ( art. 65 § 2 kpc), co jej zdaniem świadczy o możliwości samodzielnego działania w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę T. J. wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w odpowiedzi na skargę J. K. Zarządzeniem z dnia [...]r. połączono sprawy z obydwu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie mogły odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie narusza prawa. Zasadnie organy obydwu instancji nie stwierdziły w niniejszej sprawie przesłanki wznowieniowej w postaci pozbawienia skarżącej T. J. udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...]r. w przedmiocie nakazania J. K. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku, stanowiącego współwłasność skarżących oraz W. J.. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wskutek zawiadomienia Wójta Gminy w [...], pismem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powiadomił J. K. o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy obiektów na posesji nr [...] w Z . Następnie w dniu [...]r. przeprowadzono oględziny, zaś w protokole z tej czynności odnotowano, że właścicielami terenu są J. K., T. J. ( zam. [...]) oraz W. J. (zam. [...]). W aktach postępowania administracyjnego za protokołem oględzin k.12 znajduje się zaś kserokopia postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Bielsku – Białej z dnia 27 czerwca 1996 r. sygn. akt I Ns 12/96 o ubezwłasnowolnieniu częściowym T. J. ( k. 14 ) oraz kserokopia zaświadczenia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...]r. o ustanowieniu J. K. kuratorem dla częściowo ubezwłasnowolnionej T. J. ( k.13 ). Co więcej, na kserokopii postanowienia w lewym górnym rogu widnieje odręczna adnotacja "J. K., [...]", zaś w prawym górnym rogu znajduje się prezentata Powiatowego Inspektoratu w Z. z adnotacją o wpływie w dniu [...]r. i rejestracji pod poz. [...] oraz nieczytelnym podpisem "RK" ( k. 14 akt adm.). Następnie organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...]r. nr [...], nakładające na J. K. obowiązek dostarczenia szeregu dokumentów m.in. decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego nr [...] na "małą gastronomię" ( k. 15 adm.), które doręczono J. K. i jego odbiór potwierdziła T. J. ( k. 19 ) oraz W. J. ( k.18). W odpowiedzi na doręczone postanowienie J. K. pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...]r. powiadomiła o ustanowieniu pełnomocnika w osobie W. K., podając że zgłosił się on do sprawy ( k. 24 akt adm.). W istocie już w dniu [...]r. W. K. zgłosił się jako pełnomocnik J. K. ( k. 7 i 5 akt adm.). Wówczas organ I instancji doręczył postanowienie z dnia [...]r. W. K. ( k. 26 akt adm.). Następnie doszło do rozdzielenia postępowania na poszczególne obiekty budowlane, w efekcie czego wydano szereg odrębnych decyzji, m.in. objętą zaskarżoną decyzją, którą doręczono W. K. jako pełnomocnikowi J. K. Zdaniem sądu administracyjnego, chronologia akt administracyjnych, a przede wszystkim prezentata organu I instancji widniejąca na kserokopii postanowienia o ubezwłasnowolnieniu T. J. , potwierdzają niezbicie fakt, że już w postępowaniu, zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...]r. były znane fakty, że T. J. jako współwłaścicielka nieruchomości została częściowo ubezwłasnowolniona, zaś jej kuratorem jest J.K., która z kolei ustanowiła pełnomocnika w osobie W. K.. Prawidłowo w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego doręczał korespondencję do rąk pełnomocnika J. K.. Wszak z mocy art. 30 § 2 kpa, osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. W tym względzie procedura administracyjna nie rozróżnia pozycji osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej od ubezwłasnowolnionej jedynie częściowo, co koreluje z treścią art. 65 § 2 kpc. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem. Podjęcie zobowiązań lub rozporządzanie swoim prawem przez osobę ubezwłasnowolnioną wymaga zgody jej przedstawiciela ustanowionego, o ile nie dotyczy to umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego, przedmiotów majątkowych oddanych do swobodnego użytku, czy rozporządzania zarobkiem ( art. 17 – 22 kodeksu cywilnego ). Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniach z dnia 8 września 1970 r. II CZ 115 70, OSNCP 1971, poz. 104 oraz z dnia 30 września 1997 r. III CRN 132/77, OSNCP 1978, poz. 204), kurator którego sąd opiekuńczy nie upoważnił do reprezentowania ubezwłasnowolnionego częściowo, jest jednak w takim zakresie jego przedstawicielem ustawowym i zastępuje go, czyli reprezentuje w takich sprawach. Tymczasem z mocy art. 30 § 1 kpa, zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się wg przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W konsekwencji, w postępowaniu administracyjnym czynności osoby częściowo ubezwłasnowolnionej mogą być uznane za ważne, jeżeli nie prowadzą do zaciągania zobowiązań lub rozporządzenia swoimi prawami, w innych przypadkach konieczne jest uzyskanie na nie zgody przedstawiciela tej osoby, mając na uwadze treść art. 17 kc ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 217). W konsekwencji, skarżąca T. J. jako osoba częściowo ubezwłasnowolniona nie mogła bez zgody kuratora zaciągać żadnych zobowiązań ani podejmować czynności w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, co winno skutkować przyjęciem, że w postępowaniu administracyjnym w takich sprawach winna być reprezentowana przez kuratora. W żadnym przypadku udział kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej w postępowaniu administracyjnym nie może być traktowany jako pozbawienie możliwości działania takiej osoby jako strony w rozumieniu art. 28 kpa. Natomiast do obowiązków kuratora należy podejmowanie wszelkich działań w interesie podopiecznego i ewentualne powiadomienie o znaczeniu i biegu sprawy, co należy do istoty instytucji kuratora. Ewentualnie wadliwe działanie kuratora, nie oznacza pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym ze skutkiem określonym w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Błędne są też poglądy skarżących, że ustanowiony przez J. K. pełnomocnik działał w postępowaniu administracyjnym jedynie w jej imieniu jako strony, a nie równocześnie jako kuratora innej strony. Wszak kurator uprawniony jest do ustanowienia pełnomocnika dla strony ( podopiecznego ). O takiej intencji kuratora świadczy zaś niezbicie pismo J. K. z daty wpływu w dniu [...] r., będące reakcją na doręczenie jej przez PINB postanowienia z dnia [...]r. Wszak J. K. jednoznacznie wskazała wówczas na fakt ustanowienia przez nią pełnomocnika w osobie W. K., a jest oczywiste, że miała świadomość, że stroną postępowania jest T. J., będąca jej podopieczną, skoro fakty te zostały wcześniej ujawnione w protokole oględzin i uprzednio przesłano do organu kserokopie postanowienia o ubezwłasnowolnieniu T. J. oraz zaświadczenia o ustanowieniu ją kuratorem. Niewątpliwie więc, J. K. działała z pełną wiedzą, że reprezentuje w postępowaniu administracyjnym T. J. i ustanowiła pełnomocnika zarówno w imieniu własnym, jak i działając jako kurator. Nie do przyjęcia jest wszak koncepcja spornych interesów ( kolizji interesów) J. K. i T.J., zamieszkałych wspólnie w przedmiotowym budynku mieszkalnym, którego sposób użytkowania został częściowo zmieniony samowolnie przez J. K. Skutki podejmowanych przez pełnomocnika działań dotyczą zatem obu skarżących, jako stron postępowania administracyjnego, skoro ubezwłasnowolniona częściowo T. J. z mocy art. 17 kc w zw. z art. 65 § 1 kpc i art. 30 § 1 i 2 kpa, nie mogła samodzielnie działać w sprawie, przekraczającej zwykły zakres majątku. Wbrew twierdzeniom skarżących, powyższego stanowiska składu orzekającego nie podważa przywołany w skargach wyrok tut. sądu z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 9/09. Faktem jest, że uchylając decyzje w sprawie nakazu rozbiórki jednego z obiektów na posesji nr [...] w Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na pominięcie w postępowaniu T. J. jako współwłaścicielki. Jednak z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby sądowi znany był fakt ubezwłasnowolnienia częściowego strony i ustanowienia dla niej kuratora w osobie J. K., która brała udział w postępowaniu. W sytuacji rozdzielenia postępowania i wydania odrębnych decyzji w stosunku do poszczególnych obiektów na wspólnej nieruchomości, nie można wykluczyć, iż brak było wszystkich dokumentów w przedstawionych wówczas aktach administracyjnych, na co wskazuje brak rozważań w kwestii ubezwłasnowolnienia T. J. Nadto zauważyć przyjdzie, że skarżące pomijają prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 449/08, mocą którego oddalono skargę na postanowienie organu II instancji w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od objętej obecnie żądaniem wznowienia postępowania, decyzji z dnia [...]r., którym przesądzono prawidłowość doręczenia tejże decyzji do rąk pełnomocnika ustanowionego przez J. K. Wydaje się, że żądanie wznowienia postępowania zmierza do odwrócenia skutków tego wyroku, co jest niemożliwe z braku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego odmówiły w tej sytuacji uchylenia decyzji dotychczasowej ( art. 151 § 1 pkt 1 kpa ). Wbrew zarzutom skarg, we wznowionym postępowaniu nie doszło też do naruszenia reguł procedury administracyjnej ( gwarancji procesowych stron ). W szczególności, T. J. działała przez fachowego pełnomocnika, ustanowionego za zgodą kuratora J. K., zaś motywy zaskarżonej decyzji zostały sporządzone zgodnie z wymogami z art. 107 § 1 kpa. Stanowisko organu o braniu udziału w postępowaniu strony reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego ( kuratora ), należy zaś w pełni podzielić. Z tych wszystkich względów obie skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).