I OSK 1349/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 485/10 odrzucające skargę P. Ś. na pismo Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia egzaminu maturalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 485/10 odrzucił skargę P. Ś. na pismo Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie przeprowadzenia egzaminu maturalnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż skarga P.Ś. wpłynęła do Sądu w związku z otrzymaniem przez niego pisma z Centralnej Komisji Egzaminacyjnej (CKE) w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r., w którym Kierownik Zespołu ds. Procedur Egzaminacyjnych CKE, udzielając mu odpowiedzi na jego pismo z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie weryfikacji egzaminu maturalnego z biologii, ustalonego przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną w J., poinformował skarżącego o procedurze egzaminacyjnej oraz zakresie uprawnień CKE. Wobec powyższego, rozpoznający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, badał w pierwszej kolejności, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega jego kontroli. Mając na uwadze treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a., przewidujący zakres sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiot skargi nie mieści się we wskazanym katalogu w/w przepisu, a zatem skarga jako niedopuszczalna podlegała, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzuceniu. Od powyższego postanowienia, pełnomocnik P. Ś., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że pismo z dnia 30 grudnia 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu tego artykułu, 2) naruszenie art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 105 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo z dnia 30 grudnia 2009 r. nie spełnia wymogów decyzji w rozumieniu tych artykułów. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w/g norm przepisanych oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przedmiot skargi nie mieści się we wskazanym w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, katalogu aktów lub czynności poddawanych kognicji sądu administracyjnego, z czym skarżący się nie zgadza, bowiem w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. zawarte zostało indywidualne władcze rozstrzygnięcie, którego adresatem była osoba uczestnicząca w egzaminie maturalnym. Powołując się zarówno na orzecznictwo Sądu Najwyższego, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie uważa, iż zaskarżone pismo jest decyzją administracyjną, bowiem o charakterze decyzji nie przesądza forma, ale treść, gdyż w orzecznictwie administracyjnym decyzje wcale nie rzadko występują pod postacią pism, zaświadczeń (poświadczeń), zawiadomień itp., z pozoru aktów nie mających charakteru decyzji, z powodów albo chęci ukrycia wydania decyzji lub też z braku odpowiedniej wiedzy. Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu, jako decyzji, jeśli jest to zgodnie z art. 104 K.p.a. akt rozstrzygający co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej (wynikiem tego rozstrzygnięcia jest: a) bądź przyznanie lub cofnięcie pewnego uprawnienia, albo nałożenie lub cofnięcie pewnego obowiązku, b) stwierdzenie, ustalenie istnienia pewnego uprawnienia przyznanego przez przepis prawa lub stwierdzenia, ustalenia, nałożenia przez przepis prawa obowiązku) lub w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Skarżący podkreślił, iż orzecznictwo raczej idzie bardziej w kierunku rozszerzającej niż zwężającej wykładni pojęcia decyzji, dlatego też przyjmuje się, że w razie wątpliwości załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji, a jeśli istnieje wątpliwość co do charakteru aktu prawnego będącego przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, należy go uznać za decyzję. Zatem za decyzję administracyjną uznaje się również taki akt, który nie spełnia wszystkich wymagań określonych w K.p.a., ale posiada pewne minimum składników pozwalające zakwalifikować go jako decyzję tzn. oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ. W związku z powyższym skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Stosownie do treści art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu, których zaistnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów przede wszystkim należy wskazać, iż w myśl art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego (pkt.1), bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt.2), przy czym do ich skuteczności konieczne jest prawidłowe ich określenie poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, określenie jaką postać miało naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazanie dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uzupełniać ich czy w inny sposób korygować, zatem z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia czy zaskarżone orzeczenie nie narusza innych przepisów prawa niż te wprost powołane w skardze kasacyjnej. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne, bowiem po pierwsze: nie wskazano odpowiedniej jednostki redakcyjnej odpowiadającej podstawie naruszenia przepisów procesowych tzn. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. oraz, że naruszenie powołanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dzieli się na 8 pkt, z których każdy odnosi się do innego rodzaju aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, iż skarżący kwestionuje pkt 1 art. 3 § 2 P.p.s.a., dotyczący orzekania przez sąd administracyjny w sprawach skarg na decyzje administracyjne, bowiem uważa, że przedmiotowe pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. Centralnej Komisji Egzaminacyjnej posiada cechy decyzji, zatem skargę należało rozpoznać a nie odrzucić. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 105 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. nie spełnia wymogów decyzji w ich rozumieniu, bowiem art. 105 K.p.a. odnosi się do umorzenia postępowania, którego w istocie nie było w niniejszym postępowaniu. Natomiast art. 104 § 1 i 2 K.p.a. odnosi się nie do wymogów decyzji, lecz do formy załatwienia sprawy. Są to podstawy procesowe decyzji administracyjnej, które określają sytuacje procesowe, w których nie można podjąć innej czynności prawnej tylko trzeba wydać decyzję. Jeżeli już to warunki, jakie musi spełniać pismo aby można było mówić o decyzji są określone w art. 107 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż przedmiotem oceny, w niniejszym postępowaniu jest orzeczenie Sądu I instancji odrzucające skargę z uwagi na brak jego właściwości (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), a nie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Odnosząc, się do zarzutu naruszenia "art. 3 § 2 P.p.s.a." należy podnieść, iż skarżący kasacyjnie nie ma racji, że zaskarżone pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. jest decyzją administracyjną. Aby dany akt został uznany za decyzję administracyjną należy stwierdzić, iż uprawniony do jej wydania jest organ administracji publicznej, ale przede wszystkim prawo to musi wynikać z przepisów prawa materialnego, natomiast w niniejszej sprawie CKE nie ma takich uprawnień do wydawania decyzji we wskazanym przez skarżącego zakresie. Każda decyzja musi mieć zawsze swoją podstawę prawną w procedurze, a gdy rozstrzyga ona o istocie sprawy, czyli o prawach lub obowiązkach stron postępowania, to musi również mieć powołaną podstawę materialnoprawną. Podstawę prawną decyzji stanowi określony przepis aktu prawodawczego, a nie cały akt prawny. O ile przedmiotowe zaskarżone pismo posiada z tzw. minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję tj. oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata, podpis osoby reprezentującej organ, to nie zawiera ono indywidualnego władczego rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżonego aktu, jest bowiem jedynie wyjaśnienie i poinformowanie skarżącego o treści § 98 ust. 1-2, 4-5 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych jak również o tym, iż Centralna Komisja Egzaminacyjna nie jest uprawniona do sprawdzania arkuszy egzaminacyjnych i do zmiany ustalonych przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną wyników, które są ostateczne. Z całą pewnością nie można zatem stwierdzić, iż pismo to w jakikolwiek sposób rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego. Przepisy rozporządzenia jak i ustawy o oświacie nie przewidują wydawania decyzji w sprawie sprostowania wadliwych pytań w zadaniach testowych i wzorów tzw. "kluczy" odpowiedzi tak, aby umożliwić uzyskanie skarżącemu dodatkowej ilości punktów w świadectwie dojrzałości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1126/06, iż ustalenie wyniku pisemnego egzaminu maturalnego nie stanowi, co do zasady, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej indywidualnej sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.