II SA/Ke 190/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010r. sprawy ze skarg J.M. i Gminy K. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] znak: [...]Wojewoda, działając w oparciu o art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy K. J. M. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż radny J. M. pełni funkcję prezesa Stowarzyszenia , a Stowarzyszenie to prowadzi szkołę w budynku stanowiącym mienie komunalne w oparciu o zawarte umowy bezpłatnego użyczenia. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkującego – stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 ze zm.) – wygaśnięciem mandatu radnego. W powyższym zakresie organ powołał się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 września 2008r., sygn. akt III SA/Lu 207/08. Wobec zaistniałej sytuacji obowiązkiem Rady Gminy w K. było podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Tymczasem, pomimo wystosowania przez Wojewodę wezwania z dnia 17 sierpnia 2009r., Rada Gminy w K. podjęła uchwałę z dnia 18 września 2009r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. M. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru, powiadomiwszy uprzednio pismem z dnia 4 listopada 2009r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydał przywołane na wstępie zarządzenie zastępcze. Skargę na w/w zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł J. M. (sprawa o sygn. akt: II SA/Ke 190/10), wskazując na rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ma to polegać, zdaniem skarżącego, na błędnym przyjęciu przez organ, że pełnienie funkcji prezesa Stowarzyszenia , prowadzącego szkołę w budynku stanowiącym mienie komunalne, jest działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co skutkuje wygaśnięciem jego mandatu radnego. W tym zakresie strona powołała się na treść art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Mając na uwadze powyższe J. M. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę na zarządzenie zastępcze z dnia 28 stycznia 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła również Gmina K., powtarzając w całości argumentację i wnioski zawarte w skardze J. M. (sprawa o sygn. akt: II SA/Ke 191/10). W odpowiedziach na w/w skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego zarządzenia zastępczego. Postanowieniem z dnia 13 maja 2010r. tut. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt: II SA/Ke 190/10 ze sprawą o sygn. akt: II SA/Ke 191/10, postanawiając iż obie sprawy będą prowadzone pod sygn. akt: II SA/Ke 190/10 – na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 13 maja 2010r. pełnomocnik organu nadzoru wniósł o oddalenie skarg, precyzując jednocześnie, iż wyłącznie prowadzenie szkoły przez stowarzyszenie, którego prezesem jest J. M., było podstawą do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zastępczego. Natomiast Wojewoda nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego i stwierdzenia, czy stowarzyszenie, którego prezesem jest skarżący, prowadzi inną niż przewidziana w statucie działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu szkoły. Niewykluczone jest więc, że to stowarzyszenie prowadzi jakaś inną działalność gospodarczą przy wykorzystaniu mienia gminnego. Ponadto, jak wynika z zapisu § 31 statutu stowarzyszenia, źródłem powstania majątku są wpływy z działalności statutowej stowarzyszenia oraz dotacje. Wszystkie te działania świadczą o prowadzeniu działalności gospodarczej przy wykorzystaniu mienia gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Jednocześnie, jak wynika z art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym zarządzenia zastępcze, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego Wojewoda Świętokrzyski dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego – a to art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, iż wniesienie skarg w niniejszej sprawie było skuteczne – zostały bowiem spełnione wszystkie warunki formalne niezbędne do ich złożenia. Po pierwsze, skargi wniesiono w terminie 30 dni od doręczenia zarządzenia zastępczego Przewodniczącemu Rady Gminy w K. – zgodnie z art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 3 u.s.g. Po drugie, skargi wnieśli: Gmina K. oraz radny J. M., których interesów prawnych dotyczy zarządzenie zastępcze (art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98a ust. 3). Po trzecie podstawą do wniesienia skargi Gminy K. była uchwała Rady Gminy w K. z dnia 25 lutego 2010r. – stosownie do art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98a ust. 3 u.s.g. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego stwierdzić należy, iż organ nadzoru dochował wymogów formalnych niezbędnych do jego podjęcia, przewidzianych w art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. Mianowicie, Wojewoda, przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia, skierował w dniu 17 sierpnia 2009r. do Rady Gminy K. wezwanie do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego J. M. w terminie 30 dni od doręczenia wezwania (k. 21) – stosownie do art. 98a ust. 1 u.s.g. Następnie, z uwagi na bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu, organ nadzoru poprzedził podjęcie zarządzenia zastępczego powiadomieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zaistniałej sytuacji (pismem z dnia 4 listopada 2009r. - k. 37) – zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g. Odnosząc się natomiast do zasadności wydania zakwestionowanego zarządzenia zastępczego należy przejść do ustalenia, czy na gruncie niniejszej sprawy rzeczywiście doszło – jak twierdzi organ nadzoru – do naruszenia ograniczeń i zakazów znajdujących zastosowanie do osób pełniących mandat radnego. Jak wynika bowiem z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W cyt. przepisie ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2006r., sygn. akt: II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3, poz. 86). Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest bowiem wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007r., sygn. akt: II OSK 132/07, LEX nr 341083). Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w powołanym art. 24 f u.s.g. chodzi o ujawniony fakt rzeczywistego (realnego) prowadzenia działalności gospodarczej, dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt: III SA/Wr 16/08). W tym miejscu godzi się przypomnieć Wojewodzie, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Na zasadność zastosowania art. 77 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wydania zarządzenia zastępczego wskazuje wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt: II OSK 159/10, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczniczej i Informacji o Sprawach. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy organ nadzoru nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy Stowarzyszenie (we władzach którego zasiada radny J. M.) rzeczywiście prowadzi działalność gospodarczą. Jednocześnie – jak wyjaśnił pełnomocnik organu nadzoru na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 13 maja 2010r. – wyłącznie prowadzenie szkoły przez w/w Stowarzyszenie było podstawą do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W tym miejscu podnieść trzeba, iż stosownie do art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu szkół publicznych, niepublicznych lub placówek oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą. Z tego właśnie względu użyczenie od gminy budynku dla prowadzenia działalności oświatowej nie podlega ograniczeniom w stosunku do radnych przewidzianym w art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. Tezę nr 1 artykułu J. Korczaka "Dopuszczalność prowadzenia działalności oświatowej przez radnego gminy i jednocześnie członka zarządu gminy", opubl. w NZS 2001/2/15). Dlatego też nieprawidłowa jest podana przez organ nadzoru przyczyna wygaszenia mandatu radnego J. M.. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż sam fakt zasiadania we władzach danego stowarzyszenia, bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do prowadzenia przez nie działalności gospodarczej nie może przesądzać o tym, że radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Stowarzyszenia mogą bowiem prowadzić dwojakiego rodzaju działalność: statutową i gospodarczą (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 października 2009r., sygn. akt: III SA/Wr 333/09, OwSS 2010/1/58). Z kolei zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 nr 79, poz. 855) prowadzenie działalności gospodarczej przez stowarzyszenie odbywa się według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach – m. in. w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2007r. nr 168, poz, 1186). Jak wynika natomiast z art. 50 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym jeżeli podmiot wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1 (rejestr stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej) podejmuje działalność gospodarczą, podlega obowiązkowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców. Dla ustalenia powyższej okoliczności wystarczy uzyskanie aktualnego wypisu Stowarzyszenia z Krajowego Rejestru Sądowego – czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Jednocześnie godzi się wskazać organowi nadzoru, iż w przypadku stwierdzenia wpisu Stowarzyszenia do rejestru przedsiębiorców konieczne jest podjęcie dalszych kroków, niezbędnych do ustalenia czy rzeczywiście zadeklarowana działalność gospodarcza jest prowadzona (por. Tezę nr 1 artykułu M. Batora "Łączenie mandatu radnego z członkostwem w zarządzie stowarzyszenia", opubl. w NZS 2008/2/22). Odnosząc się do wyroku WSA w Lublinie z dnia 23 września 2008r., sygn. akt III SA/Lu 207/08 (powołanego w treści zaskarżonego zarządzenia) wskazać należy, iż w sprawie tej okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenie była bezsporna. Ze względu na powyższe za bezzasadne uznać należy podnoszone na rozprawie twierdzenia, iż Wojewoda nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie prowadzonej przez w/w Stowarzyszenie działalności gospodarczej. Brak jednocześnie podstaw aby uznać, jak chce tego pełnomocnik organu, iż zapis § 31 ust. 1 statutu Stowarzyszenia świadczy o prowadzeniu przezeń działalności gospodarczej przy wykorzystaniu mienia gminnego. Regulacja ta stanowi bowiem, iż jednym ze źródeł finansowania Stowarzyszenia są wpływy z jego działalności statutowej (nie zaś gospodarczej). W świetle przytoczonych ustaleń nie budzi wątpliwości Sądu naruszenie przez organ nadzoru dyspozycji przepisów art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, ustali w sposób niebudzący wątpliwości czy Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą i w zależności od wyników postępowania podejmie (bądź nie) dalsze czynności. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 148 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) – w związku z ujawnieniem się adwokata Gminy K. pismem z dnia 12 maja 2010r. (k. 95 akt sprawy o sygn. akt: II SA/Ke 191/10)