II SA/Rz 275/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi G. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o utworzeniu gminnej instytucji kultury -skargę oddala- Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] uchylającej uchwałą własną z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie utworzenia gminnej instytucji kultury p.n. "Gminny Ośrodek Kultury w P.". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. nr 142, z 2001 r., poz. 1591 ze zm./ oraz art. 22 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz. U. nr 13, z 2001 r., poz. 123 ze zm./. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzorczy podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały jest konsekwencją ustalenia, że uchwała objęta postępowaniem nadzorczym wydana została z naruszeniem art. 22 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wskazany przepis określa tryb w jakim może być likwidowana instytucja kultury, jeżeli wpisana została do przewidzianego przez ustawę rejestru instytucji kultury. Zmierzając do zlikwidowania takiej jednostki musi zostać wyczerpany tryb wskazany w art. 22 ustawy. Dopiero zakończenie tego postępowania może prowadzić do prawnego unicestwienia tej jednostki. Celu takiego nie można zrealizować przez uchylenie lub zmianę własnej uchwały powołującej do życia gminną jednostkę kultury, która z chwilą wpisania jej do rejestru nabywa osobowość prawną. Każde działanie, które nie bierze pod uwagę tych wymogów musi być traktowane jako obejście prawa pozostające w rażącej sprzeczności z pozytywnym przepisem, a to daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, która podejmuje próbę realizacji zamiaru likwidacji jednostki kultury, bez powołania się na procedurę likwidacyjną. W sprawie objętej postępowaniem nadzorczym poza sporem pozostaje stwierdzenie, że Rada Gminy P. skarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. zmierzała do zlikwidowania Gminnego Ośrodka Kultury w P., bez wykorzystania procedury likwidacyjnej w sytuacji, gdy ta jednostka była wpisana do rejestru instytucji kultury i z tą chwilą nabyła osobowość prawną. Takie działanie jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa, dlatego należało usunąć z obrotu prawnego uchwałą z dnia 28 grudnia 2009 r. uchylającą uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Z rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziła się Gmina P. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury /Dz.U. nr 20, poz. 80/. Na tej podstawie wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając wnioski skargi skarżąca podkreśliła, że stanowisko Wojewody, przyjęte jako podstawa rozstrzygnięcia nadzorczego jest błędne, gdyż Gminny Ośrodek Kultury w P. został wpisany do rejestru instytucji kultury w sposób nieodpowiadający przepisom prawa. Gmina P. podzieliła stanowisko uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, jednak z zastrzeżeniem, że mogłoby ono mieć oparcie w przepisach tylko w sytuacji, gdy wpis do rejestru instytucji kultury odpowiadałby warunkom określonym w rozporządzeniu określającym sposób prowadzenia rejestru instytucji kultury. Ponieważ wpis Gminnego Ośrodka Kultury w P. nie spełnia warunków prawnych, zwłaszcza nie odzwierciedla, kto go dokonał oraz nie wskazuje daty, to trzeba przyjąć, że nie wywołuje on skutków prawnych. To w konsekwencji oznacza, że stanowisko zajęte przez Wojewodę nie znajduje oparcie w przepisach prawnych, co powinno prowadzić do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację, która legła u podstaw rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując oceny skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Sąd stwierdza, że skarga nie znajduje uzasadnienia. Z tego powodu Sąd skargę oddalił. W sprawie między stronami spór pojawił się co do sposobu rozumienia wpisu Gminnego Ośrodka Kultury w P. do rejestru instytucji kultury. Wojewoda konsekwentnie stoi na stanowisku, że dokonanie takiego wpisu, skutkuje przez jednostkę nabyciem osobowości prawnej. Dla tego faktu nie ma znaczenia to czy wpis odpowiada wszystkim warunkom wynikającym z rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury. Ważne jest, że został dokonany. Jego konsekwencją jest nabycie osobowości prawnej przez jednostkę. Konsekwencją nabycia osobowości prawnej jest niemożność podejmowania w stosunku do instytucji kultury innych działań niż wynikające z ustawy, ta zaś dopuszcza likwidację takiej instytucji, ale tylko w warunkach wynikających z art. 22 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Gmina P. w tym sporze prezentuje zdanie odmienne niż organ nadzoru wiążąc osobowość prawną instytucji kultury z poprawnością wpisu. Ponieważ w sprawie będącej przedmiotem skargi wymogi prawne w zakresie wpisu nie zostały dochowane, to jednostka kultury utworzona uchwałą z dnia 27 listopada 2007 r. nie powstała, a to oznacza, że nie było potrzeby wdrażać procedury likwidacyjnej. W tak zarysowanym sporze Sąd przychyla się do stanowiska reprezentowanego przez Wojewody. Na jego rzecz Sąd argumentuje w następujący sposób. Przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wyraźnie regulują skutki wpisania instytucji kultury do rejestru. Art. 14 ust. 1 ustawy stanowi, że z chwilą dokonania wpisu instytucja kultury nabywa osobowość. Rejestr instytucji kultury prowadzi organizator. Oczywiście, podmiot ten jest zobowiązany prowadzić taki rejestr zgodnie z przepisami w tym rozporządzeniu. Wpis instytucji do rejestru następuje z urzędu. Ustawa nie wskazuje skutków niewłaściwego wpisu, zdaniem Sądu czyni to w sposób poprawny, gdyż rejestr instytucji kultury, jak każdy prowadzony przez organy administracji ma charakter gwarancyjny. Z natury jest rejestrem publicznym, a jego funkcją jest ochrona obrotu prawnego. Dokonanie wpisu do rejestru jest czynnością materialno-techniczną, zatem nie można do tej formy działania administracji odnosić skutków właściwych dla oświadczeń woli /decyzji czy czynności prawnych/, jak wywodzi pełnomocnik Gminy P. Zdaniem Sądu każdy wpis, nawet dokonany błędnie pociąga za sobą skutki prawne. W końcu rejestr instytucji kultury, do którego wpisano Gminny Ośrodek Kultury w P. prowadzi skarżąca Gmina. Zatem trudno przyjąć jej argumentację, że wpisu jej instytucji dokonano w warunkach niejasnych. Analiza treści rejestru /będącego w aktach w kopii/ wskazuje jednoznacznie, że taki wpis był dokonany. Gminny Ośrodek Kultury w P. miał dyrektora oraz przewidziane środki finansowe, zatem w sensie, prawnym istniał. Na marginesie wskazać należy, że inne instytucje kultury uwidocznione w tym rejestrze, także są wpisane w sposób, który Rada Gminy kwestionuje. Zatem z tych faktów nie można wywodzić skutków, które prezentuje strona skarżąca. Jest tak dlatego, że o bycie prawnym instytucji kultury zgodnie z regulacją ustawową przesądza wpis, a nie wpis poprawny, czy spełniający warunki wskazane przez skarżącą. Powstanie osoby prawnej z chwilą wpisania jej do rejestru pociąga ten skutek, że nie można jej zlikwidować w innym trybie jak przewidzianym w ustawie. Ponieważ objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała realizowała ten skutek poza procedurą likwidacyjną, to trzeba uznać, że rażąco naruszała prawo i z tego powodu zgodnie z prawem została usunięta z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe i treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.