II GSK 1068/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 24/10 w sprawie ze skargi [..] S.A. w K. na czynność Prezydenta [..] z dnia [..] października 2009 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od [..] S.A. w K. na rzecz Prezydenta [..] 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 24/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na czynność Prezydenta K. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za niewykorzystany okres ważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, uchylił zaskarżoną czynność. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. spółka [...] zwróciła się do Urzędu Miasta K. o zwrot nadpłaty za korzystanie z zezwolenia "kat A, B, C" na sprzedaż napojów alkoholowych, za okres od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent K. pismem z dnia [...] października 2009 r. poinformował, że w obecnym stanie prawnym nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Odmówił, zatem zwrotu części nadpłaty za niewykorzystany okres ważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonym przez wnioskodawcę punkcie, opłaconych do [...] grudnia 2008 r. Pismem z dnia [...] października 2009 r. skarżąca wezwała Prezydenta K. do usunięcia naruszenia prawa, który pismem z dnia [...] listopada 2009 r. podtrzymał odmowę zwrotu części opłaty za niewykorzystany okres ważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonym przez spółkę punkcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylając zaskarżoną czynność wskazał, że zgodnie z ust. 1 art. 11¹ ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 tej ustawy, gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ustawy. Ust. 2 art. 11¹ ustawy stanowi, że opłatę, o której mowa w ust. 1, wnosi się na rachunek gminy, przed wydaniem zezwolenia. W świetle ust. 3 art. 11¹ ustawy opłata, o której mowa w ust. 2, dotyczy przedsiębiorców rozpoczynających działalność gospodarczą w tym zakresie. Ust. 7 art. 11¹ ustawy stanowi natomiast, że opłata, o której mowa w ust. 1, wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach, w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Ust. 8 tego przepisu stanowi, że w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, opłaty, o których mowa w ust. 1 – 5, dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza językowa tego przepisu nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, wobec tego należy sięgnąć do wykładni systemowej i celowościowej, zwłaszcza, że zasadą jest, iż norm prawnych nie należy interpretować pojedynczo, w oderwaniu od całości, lecz należy wykładać je systemowo, mając na uwadze całość przyjętych w danym akcie rozwiązań. Z treści art. 18 ust. 1 tej ustawy wynika, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenia, jak stanowi ust. 12 art. 18 cyt. ustawy, wygasają w przypadku: 1) likwidacji punktu sprzedaży; 2) upływu terminu ważności zezwolenia; 3) zmiany rodzaju działalności punktu sprzedaży; 4) zmiany składu osobowego wspólników spółki cywilnej; 5) niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4, lub niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7 ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści art. 11¹ ustawy, w tym z ust. 1 i 8 tego przepisu, wynikają doniosłe konsekwencje, a mianowicie, że ustawodawca wprowadził opłatę za korzystanie z udzielonego zezwolenia, proporcjonalną do okresu jego ważności. W ocenie Sądu przeprowadzona wykładnia przepisu art. 11¹ ustawy, z odniesieniem do innych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, prowadzi do wniosku, że gdy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych utraci w danym roku kalendarzowym ważność z jakiejkolwiek przyczyny, a podmiot gospodarczy uiści opłatę za cały rok, do dnia 31 stycznia danego roku, to gmina jest zobowiązana zwrócić podmiotowi opłatę za niewykorzystany okres zezwolenia. Sąd podkreślił, że celem wprowadzenia opłaty było wprawdzie zapewnienie środków finansowych na realizację zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowym, jednak skoro podmiot czerpie określone korzyści ze sprzedaży napojów alkoholowych, to działając w zaufaniu do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) ma prawo oczekiwać, że opłata za korzystanie z udzielonego mu zezwolenia na sprzedaż będzie adekwatna do okresu jego wykorzystania. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy skarżąca spółka dokonała wpłaty trzeciej raty opłaty, wprawdzie po terminie, to nie może budzić wątpliwości, iż Prezydent K. zobowiązany był do zwrotu opłaty za niewykorzystany okres zezwolenia, skoro opłata ta wiąże się z korzystaniem z zezwolenia, proporcjonalnie do jego okresu ważności. Zdaniem Sądu uiszczenie trzeciej raty opłaty z naruszeniem ustawowego terminu, nie wpływa na zmianę zasadniczej kwestii związanej z obowiązkiem zwrotu opłaty, a zwrot opłaty winien nastąpić w takiej samej formie, w jakiej następuje ustalenie wysokości opłaty, tj. w drodze czynności materialno – technicznej wynikającej z samego prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent K. i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art.111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegającą na uznaniu, że gdy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych utraci w danym roku kalendarzowym ważność z jakiejkolwiek przyczyny, a podmiot gospodarczy uiści opłatę za cały rok, do dnia 31 stycznia danego roku, to gmina jest zobowiązana zwrócić mu opłatę za niewykorzystany okres zezwolenia. W ocenie autora skargi kasacyjnej, przepis ten należy rozumieć literalnie, co oznacza, iż przepis ten nie przewiduje w opisanej sytuacji konstrukcji "niewykorzystania zezwolenia", wobec czego organ administracyjny nie ma prawnej możliwości zwrotu opłaty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na orzeczenie NSA z dnia 22 września 2005 r. (sygn. akt II GSK 149/05) wskazał, że w jego ocenie wygaśnięcie zezwolenia, wobec nieuiszczenia opłaty za jego udzielenie w przepisanym terminie, nie uzasadnia dokonania zwrotu uiszczonej opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 22 września 2005 r. (sygn. akt II GSK 149/05), iż wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przed upływem okresu, na który zostało udzielone, nie daje podstaw do żądania zwrotu części opłaty za okres przypadający po wygaśnięciu zezwolenia. Podzielić należy także argumentację uzasadniającą przedstawioną tezę, a odwołującą się do publicznoprawnego charakteru tej opłaty i wynikających z tego konsekwencji. NSA zauważył, że dokonanie zwrotu opłaty byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby istniała ustawowa regulacja przesłanek, sposobu i trybu zwrotu, tymczasem obowiązująca ustawa reguluje wyłącznie tryb, zasady i sposób obliczania wysokości opłat, przy czym nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty w związku z zaprzestaniem działalności gospodarczej i nie przewiduje instytucji "niewykorzystania zezwolenia", z którą wiązałby się obowiązek zwrotu opłaty. Podobny kierunek wykładni przyjął NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r. (II GSK 282/08), zauważając, że mimo tego, iż opłatę wnosi się za korzystanie z zezwolenia, to wygaśnięcie tego zezwolenia z przyczyn wymienionych w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), nie daje podstawy do zwrotu opłaty za niewykorzystany okres. 2. Sąd pierwszej instancji uznał, że z przepisu art. 11¹ cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym z jego ust. 1 i 8, wynika, iż ustawodawca wprowadził opłatę za korzystanie z udzielonego zezwolenia, proporcjonalną do okresu jego ważności. Pogląd ten jest błędny, gdyż pozostaje on w sprzeczności z powołanymi przepisami. Należy podkreślić, że art. 11¹ ust. 1 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi jedynie normatywną podstawę pobierania opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zaś art. 11¹ ust. 8 cyt. ustawy wprowadza wyjątek od zasady, iż wysokość tej opłaty jest ustalana według ustawowego wzorca zawartego w ust. 1 do 5 tego artykułu – na cały rok kalendarzowy – bowiem w przypadku, gdy okres ważności zezwolenia jest krótszy niż cały rok kalendarzowy, to opłaty dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do tego okresu. Zarówno sama opisana wyżej reguła, jak i wskazany wyjątek, są konsekwencją przyjętej w art. 18 ust. 9 tej ustawy zasady, że zezwolenie wydaje się na czas oznaczony, nie krótszy niż 4 lata, a w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - nie krótszy niż 2 lata. Wobec tego, w roku nabycia zezwolenia (początek biegu terminu) lub utraty jego ważności z uwagi na upływ czasu, na który zezwolenie zostało wydane (koniec biegu terminu), opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych są ustalane w wysokości proporcjonalnej do okresu ich ważności w danym roku. 3. W świetle powyższego brak jest podstaw do zaakceptowania wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu art. 11¹ ust. 1 i 8 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jakoby opłata za korzystanie z udzielonego zezwolenia była – co do zasady – proporcjonalna do okresu jego ważności. 4. Tym samym za wadliwy uznać należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji utraty z jakiejkolwiek przyczyny ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w danym roku kalendarzowym, gmina jest zobowiązana zwrócić podmiotowi gospodarczemu opłatę za niewykorzystany okres zezwolenia, o ile do dnia 31 stycznia danego roku ten podmiot uiścił opłatę za cały rok. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), a jego uwzględnienie zobowiązuje do uchylenia zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 188 p.p.s.a. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę [...] S.A. w K. i na podstawie art.151 p.p.s.a. ją oddalił.