II OSK 1978/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 213/10 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M.O. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2009 r. nakazującą M.P. przebudowę drewnianych ścian wiaty wybudowanej samowolnie przed 1995 r., a mianowicie: w miejscu istniejącej drewnianej ściany tylnej oraz bocznej (południowo-wschodniej) należy wykonać ścianę pełną murowaną o grubości muru minimum 25 cm, posadowioną na własnym fundamencie, zagłębionym poniżej strefy przemarzania gruntu, w celu doprowadzenia popełnionej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa wiata została postawiona zgodnie z obowiązujący dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że wskazana przebudowa obiektu spowoduje, iż będzie on zgodny z normami przeciwpożarowymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości, M.O., domagając się jej uchylenia oraz nakazania rozbiórki przedmiotowej wiaty. Zaskarżoną decyzją Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w efekcie wykonania przebudowy sytuowanie budynku posiadającego ścianę przeciwpożarową, pomimo zlokalizowania go w odległości mniejszej niż 8 m (czyli odległości określając § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, Dz. U. Nr 17, poz. 62) nie będzie powodować niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w związku z czym brak jest podstaw do nakazania rozbiórki tego budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Podkreślił również, że sporny budynek został wybudowany na terenie przeznaczonym do tego rodzaju zabudowy. Ponadto z ustaleń organu wynika, że w sprawie nie występuje kierowanie wód opadowych na działkę skarżącego, gdyż teren pomiędzy działkami stron skierowany jest spadkiem w kierunku wiaty. Skargę od powyższej decyzji wniósł M.O., zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., a także naruszenie art. 7, 8, 12 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący stwierdził, że organy błędnie przyjęły, iż w latach 90-tych XX wieku dokonano remontu wiaty, gdy w rzeczywistości czynności podjęte przez ówczesnych właścicieli nieruchomości stanowiły przebudowę wiaty gospodarczej oraz, że obiekt wiaty gospodarczej nie powoduje pogorszenia stanu budynku sąsiedniego w wyniku jego zalewania przez wody opadowe spływające po dachu przedmiotowej wiaty gospodarczej. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, w tym oględziny spornego obiektu budowlanego, mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał, że w sprawie niemożliwym było orzeczenia rozbiórki spornej wiaty, gdyż naruszenie obowiązujących w czasie budowy przepisów nie jest jedyną i wystarczającą przesłanką do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych we wskazanym przepisie powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 ustawy. W przedmiotowej sprawie zakres orzeczonej w zaskarżonej decyzji przebudowy drewnianych ścian wiaty czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy techniczno-budowlane, niwelując niebezpieczeństwo związane z zagrożeniem pożarowym. Skoro w rozpoznawanej sprawie istnieje możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem to za zgodne z prawem należało uznać niewydanie nakazu rozbiórki. Sąd uznał także, że w sprawie nie stwierdzono, aby wody opadowe z przedmiotowej wiaty były kierowane na sąsiedni budynek. Teren pomiędzy tymi budynkami położony jest bowiem ze spadkiem w kierunku wiaty. Tym samym brak podstaw, aby uznać słuszność twierdzeń strony skarżącej o pogorszeniu stanu budynku sąsiedniego oraz stanu zdrowia jego użytkowników. Za zasadny uznał Sąd zarzut skargi dotyczący badania przez organy zgodności lokalizacji przedmiotowej wiaty z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan ten zaczął obowiązywać już po zrealizowaniu wymienionego wyżej obiektu w latach 80-tych ubiegłego wieku i stracił moc najpóźniej w dniu 31 grudnia 2003 r. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.O. Zarzucił naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne nie przeprowadziły prawidłowo wszystkich możliwych czynności dowodowych oraz poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd stwierdził, iż nie jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem (z uwagi na niespełnienie wymogu odległości od innych budynków), co obligowało Sąd do nakazania rozbiórki tego obiektu. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego: – art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie; – art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego błędną interpretację i ustalenie przez Sąd, że brak dokumentów dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie gminy Łoniów w dacie zbudowania przedmiotowej wiaty gospodarczej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; – art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. poprzez przyjęcie przez Sąd, że pomimo braku możliwości dostosowania wiaty do stanu zgodnego z prawem, obiekt ten nie musi zostać rozebrany i może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem; – art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. poprzez przyjęcie tego przepisu za podstawę wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, chociaż zostały spełnione przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., przemawiające za wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki budynku stanowiącego samowolę budowlaną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym zastępstwa skarżącego przez radcę prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oprócz wymienionych w tej skardze przepisów prawa materialnego skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo nieprzeprowadzenia wszystkich możliwych czynności dowodowych oraz w sytuacji, gdy nie było możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Z przepisów art. 174 i 176 p.p.s.a. wynika, że jednym z formalnych wymogów skargi kasacyjnej jest przytoczenie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Opierając taką skargę na zarzucie naruszenia przepisu regulującego postępowanie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skarżący winien więc wskazać konkretny, naruszony przez Sąd I instancji przepis postępowania, uzasadnić zarzut jego obrazy a nadto wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanych wymogów nie spełnia wskazanie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jako naruszonego przepisu postępowania wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samoistnie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż ogólnikowo tylko stwierdza, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania musi wiązać się ze wskazaniem naruszonego przepisu regulującego to postępowanie. W rozpoznawanej sprawie żaden taki przepis nie został wskazany. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Przepis art. 37 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującym w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy, właściwy organ wyda właścicielowi, inwestorowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.). W orzecznictwie NSA wielokrotnie wyrażony był pogląd, że nakaz przymusowej rozbiórki winien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok z 17 kwietnia 1989 r., IV SA 83/89, ONSA 1989, z. 1, nr 38). Natomiast wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przeszła swoistą ewolucję w orzecznictwie sądów administracyjnych. Początkowo Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że dla oceny, czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju decydujące znaczenie ma stan istniejący w czasie budowy przedmiotowego obiektu. Zwrotu w tak ukształtowanej linii orzecznictwa dokonano w wyroku NSA z 24 stycznia 2007 r., II OSK 205/06, w którym przyjęto, że zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Taki, nowy kierunek wykładni art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, znalazł następnie wyraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (NSA z 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, NSA z 12 maja 2010 r., II OSK 812/08, publ. w LEX nr 597879, NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, LEX nr 597928). Ostatecznie utrwaliła się więc linia orzecznictwa wyrażająca pogląd, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Za przyjęciem takiego rozumienia wskazanego przepisu przemawiają wyniki wykładni językowej uzupełnionej o wykładnię celowościową i funkcjonalną a nadto prokonstytucyjną uwzględniającą ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP). Ustawodawca zmieniając przepisy art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. poszedł bowiem w kierunku możliwej ochrony również obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie, jeżeli jest tylko prawna możliwość doprowadzenia do ich legalizacji. Za przyjęciem zgodności budowy z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym przemawia natomiast, przede wszystkim, argument, że jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do miejscowego planu obowiązującego w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że zarówno w dacie budowy jak i obecnie dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt nie obowiązywał i nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sporna szopa została wybudowana na działce siedliskowej gospodarstwa rolnego inwestora. Żadne przepisy nie przeciwstawiały się uzupełnieniu zabudowy tego siedliska o taki budynek gospodarczy. Przyjęcie przez organ procedury z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. doprowadzi w takiej sytuacji, obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Nastąpi to w wyniku budowy ścian ognioodpornych tego budynku. Również jego usytuowanie w niewielkiej odległości od granicy działki nie stanowi przeszkody do jego legalizacji, skoro obowiązujące w czasie budowy przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) dopuszczają w pewnych sytuacjach lokalizację budynków nawet bezpośrednio przy granicy działki (§ 13). Zarzuty skargi kasacyjnej należy więc uznać za nieuzasadnione. Dlatego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.